税改：总体设计 分步实施

　　杨之刚

　　十六届三中全会报告明确提出了中国税收制度进一步改革的“简税制，宽税基，低税率、严征管”12字原则。这与90年代开始的国际税收改革浪潮的宗旨是一致的。理论界和实际工作部门在税法、税负、税制和征管等许多问题上基本达成共识，对改革方案已经具备了成型的思路。目前需要做好具体的数据测算以及分步实施的各项方案，同时，下列几个问 题还须认真思考。

　　改革步骤：可以分步实施，但要总体设计

　　税制改革的最终目标是建立符合市场经济需要的公平、公开、公正的税收制度。分步实施的改革方案是可行的，其优点在于可以分散改革风险，但在设计方案时要有明确的总体目标。

　　首先应该为分步实施的一揽子改革措施制定一个明确的总体目标，所有税种的设计均应对这一总体目标充分考虑，以避免政策不衔接，避免先行出台的给未来的改革设置障碍。

　　根据12字原则，从税法角度看应该统一和公平；从税收负担看应该减轻；从征管制度看应该简化和有效率。近期目标是结合税费改革，对现行税制进行有增有减的优化调整；长远目标是在规范各个税种的基础上，组成协调的城乡统一的税收体制，并加强法制化，保证其权威性和稳定性。

　　在总体目标下，根据当前具备的条件和税制改革的轻重缓急程度，各项政策可以陆续推出，逐步到位。

　　尽量缩短分步实施的时间表

　　尽管下一步的税制改革措施应该分步实施，但改革过程不宜拖的过长，应该适当加快改革进度。过长的改革过程，从改革效应看，可能出现暂时性的无效率；从税制角度看，破坏了税法统一，导致税制更加不公平；从具体操作看，造成过多矛盾，增加了征管难度。

　　税收政策应该为市场经济运行提供公平的竞争环境，对纳税人的区别对待可能造成新的行为扭曲。分步实施的原因之一是出于对改革成本方面的顾虑。例如目前的增值税转型改革，只是在局部地区、若干行业试行对机器设备投资的抵扣，这种办法有可能带来征收管理的新矛盾，应该尽快过渡到对全国各行业实行增值税转型，并最终实现全部新增固定资产纳入抵扣范围，以便彻底解决重复征税和税负不公平的问题。

　　具体改革措施　分步实施设计

　　下一步税制改革主要是在现行税制框架下进行有增有减的优化调整。包括合并一些重复设置的税种；调整交叉设置(或不合理设置)税种的征收范围；停征若干税种；开征一些新税种。

　　从改革的步骤看，增值税的转型和统一内外资企业所得税，是首先要改革的。因为在自由准入的市场条件下，现行的生产型增值税和企业所得税的两套税法严重影响了内外资企业的公平竞争。

　　1.增值税的转型已经先行一步开始试点。第一阶段的目标是实现全国范围内的对机器设备投资抵扣。最终目标是实现全部新增固定资产纳入抵扣范围。

　　扩大增值税范围虽然也涉及内外资企业的公平税负问题，但因需要同时改动营业税，将会影响到中央和地方政府的财政关系，可以作为第二步改革的内容。

　　2.消费税的扩大征收范围和提高税率的改革可以尽快出台。在尚未立法开征环境保护税之前，可通过增加税目和提高税率，加大消费税对环境和资源的保护力度。但调整消费税纳税环节的改革可以放后一些。

　　3.企业所得税的两法统一是当务之急。包括纳税人认定、计税成本、税率、优惠政策等方面都要做到统一，并符合“宽税基、低税率、少优惠”这一世界税制改革的发展趋向，建立统一的法人所得税制度。

　　建立所得税会计制度，实现企业所得税的税前足额抵扣。

　　统筹考虑法人所得税与个人所得税的衔接，构建立两税协调的所得税制度。

　　4.个人所得税的真正改革有待诸多配套设施的建设，需要更多的时间。但在条件尚未完全具备的情况下，仍可开始做小的调整，如提高起征点、减少累进税率级次等，待条件具备时再进行综合征收的改革，最终实行包括税前扣除的分类综合个人所得税制度。

　　5.作为地方主体税种的财产税改革，应该在建立资产评估手段和财产登记制度的同时着手进行。并辅以经过改革后的其它各个地方税种，逐步形成具有一定收入规模的地方税体系，解决目前地方财政没有稳定的税源，县、乡两级入不敷出的问题。

　　在统一税政前提下，首先给予省级立法机构一定的地方税种立法权，包括税种的开、停征权，税目调整权、税率浮动权、税收优惠权(共享税中的地方分享部分也应有减免权)。

　　6.作为阶段性目标的农村税费改革，虽然降低了农民负担的平均水平，但存在农民负担累退性问题，应该立即解决。

　　城乡一体化税制是改革的最终目标。在取消与市场经济格格不入的现行农业各税的同时，逐步建立城乡统一的税收制度，包括间接税方面的农业增值税改革，以及直接税方面的城乡统一的个人所得税和财产税。

　　7.从税费一体化的角度统一设计。把费的治理同税制改革结合考虑，有利于从根本上解决税费改革问题。如社会保障、环境保护、稀缺资源等方面的税费改革，都应列入考虑之中。

　　税收征管：税收遵从率的提高

　　公平和简化是税制改革成功的关键。对于税收征管来说，包括税种、税目、税基、税率及其档次的设计，要考虑征收成本，要合理、简化易征。

　　1994年税制改革后，税制有所简化，但当时制定的税法不甚详细，实行十余年来进行过多次的政策调整，打了许多补丁，给征收管理带来了难度。值得指出的是，税制需要简化，以便于征纳双方，但税法必须详细，以避免偷漏行为。只有公平的简化的税收制度，才能鼓励纳税人自愿守法，提高税收遵从率。

　　需要与税制改革　相关的配套措施

　　税制改革需要一系列其他方面的配套措施，如政府职能的转换，预算管理制度改革，社会信用、个人信用制度和财产登记制度，以及银行和金税工程的联网的建立等。

　　特别值得指出的是，下一步的税制改革既有增收效应，也有减收效应，总体看，不少改革措施都具有减税效应，税费负担是下降的。为减少财政风险，政府支出结构和预算管理方面的改革刻不容缓。

　　(作者单位：中国社会科学院财政与贸易经济研究所)