政府机密要公开？“阳光财政”解密政府预算

　　政府每年花了多少钱，怎么花的，这些问题皆属于“政府机密”。今年，广东省的“阳光财政”迈出了“解密”的第一步，继而，3月初的两会上，来自广东省的全国人大代表李秉记向全国人大提交了一份题为“推进预算公开，打造阳光财政”的议案

　　文/刘溜

　　“秘密，会后回收。”这样的字句往往打在政府预算报告的封面上。当同样的字句仍然出现在今年广东省财政预算报告上时，代表们终于禁不住发出质疑，“都说是阳光财政了，为什么政府预算还不能公开？”

　　作为机密的政府财政

　　“个人所得税制度的建立与发展，必然要求财政预算公开化。”财政部科研所副所长王朝才表示，“纳税人有权利知道政府把钱花到了什么地方，钱花得是不是合理。私营企业主也想证实，政府有没有拿他的税钱去投资跟他竞争的项目。”

　　首都经贸大学的公共财政和预算制度专家焦建国指出，在现代社会文明制度下，除了一些涉及到国家安全的信息之外，一切财政信息都不应对公众保密，“这也是公共财政的要义。”

　　所谓“公共财政”，是在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制。在公共财政下，政府的所有开支都要由预算公共资金统一安排，“公开透明，是公共财政的本质性要求。”焦强调说。

　　然而目前，政府开支，除了预算内支出外，还有预算外支出和制度外支出，预算内的是看得见的，预算外支出和制度外支出是指各单位未纳入国家预算的，这部分资金是看不见的。

　　广东省：第一束阳光

　　1999年，九届人大常委会通过了《关于加强中央预算审查的决定》，广东省作为试点先行实践“部门预算”，当时，省政府提供给人大代表的预算报告，只是薄薄的几张纸，只见总数，不见具体明细。

　　及至2004年，广东省政府预算报告已厚达540页，涉及114个部门，基本实现了省级部门预算的细化编制。

　　所谓“部门预算”，即一个部门一本账，省政府所有100多个部门全部做出详细的年度预算。同时，基本建设以前只编到类级科目，比如“基本建设支出”等大类，而今年编到了款级科目，“基本建设支出”大类下面还要分冶金工业基建支出、有色金属工业基建支出等等，细化到了行业，报告中第一次出现了小到4.3万元的项目预算。

　　在这份细化的预算报告中，一些以往根本看不到的支出问题，被人大代表们发现了。

　　“我们发现有2000多万元拨给了四家省直机关幼儿园，还给一些事业单位编外人员每人拨出了3.2万元的年补(有代表统计列入项目的编外人员有近3万之多，总计9亿多元)，而且这些拨款已连续几年。”来自广东的全国人大代表徐生辉对当时的激烈场面感受颇深，“代表们纷纷质疑这些钱用得是否合理，有个代表措辞相当尖锐，说财政的钱养公务员是应该的，但凭什么拿去养他们的儿子、孙子——如此激烈的争论是以前不敢想象的。”

　　粗细之争

　　预算做得粗，外行看不懂，内行看不清。这是长期以来，政府财政预算给人大代表的印象。今年3月初财政部的《财政预算报告》总共20页，正文部分15页，余下5页是名词解释，帮助代表理解正文，这个创新之举赢得代表们的一致叫好。

　　然而仍有一些代表还是反映“看不懂”。

　　在中国社科院杨之刚教授看来，今年的政府预算报告仍然沿袭了往年“太粗，太笼统”的特点，“总共27个科目。而最能体现政府公共职能的科教文卫，仍然搁在一个科目下，没有细分。预算越粗，漏洞越大，结果是钱怎么花都合理，监督也没有依据。”

　　财政部预算司司长张弘力则表示，预算确实有必要细化，但却未必是越细越好：“通过细化预算，向人大代表公开财政支出的具体情况，代表们可对不太合理的地方提出意见。但是不是越细化越好呢？过于细化只会转移代表们的注意力，在一些细枝末节的项目上争论不休，不利于议大政。”

　　对此，王朝才解释说：“当然是越细化越好，但细化不等于繁琐、复杂，细化的要求是简明、具体、真实，一目了然。”

　　“以前是看不懂，不想看，现在是想看但看不完。”面对厚达500多页的广东省政府预算报告，广东人大代表徐生辉感慨道。几年来，广东省预算报告厚度从以前的两三页迅速增加到500多页，而审议时间，从交到人大代表手里到审议通过，前后仍是两天。

　　预算的编制时间则是老问题了，每年12月开始编制工作，3月份交人大审议，到4月1日开始执行。而这时政府已花了三个月钱了，也就是说，每年头三个月的财政支出不在预算控制的范围内。

　　预算的约束力有多大？

　　预算编制的细化固然可喜，但它毕竟只是个技术活，必需借助制度的保障与有力的监督保证其执行。

　　预算由立法机构通过，实质是年度立法。1994年，我国通过了《预算法》，1998年全国人大常委会预算工作委员会成立，并于次年通过《关于加强中央预算审查监督的决定》。“我们国家的预算离法制化还有一定距离”，杨之刚说，“目前我国只有一部《预算法》，毛病也是不够细，应该有一套体系，从编制法、执行法到监督法，力求完备细致。”

　　对预算的监督包括内部监督与外部监督，内部监督是指政府的自我监督，外部监督则来自审计部门、人大以及作为纳税人的公众。虽然人大由《宪法》授权对政府预算进行监督，但一直以来，其监督仅仅停留在法律形式上——人大目前并无实质性的预算监督手段。

　　因此审计部门作为唯一一家可查政府账本的专职监督机构，其作用最为关键。

　　“在预算的执行机构与监督机构，即政府与审计部门之间应有一种权力制衡，在很多国家，审计署直接对立法机构负责。而在我国，审计署不是对人大负责，而是隶属于国务院，缺乏独立性，使得这项外部监督实际上成了政府的内部监督，这是预算监督机制的先天性不足。”焦建国指出。

　　作为年度立法，预算就是“铁预算”，具有法律效力，不得随意超支。据了解，要做到严格按预算支出，前提是政府必须规范行政，不能随意追加预算，而在西方国家，政府每支出一支笔都要向审计单位上报，接受跟踪监督。

　　“在国内，追加预算、挤占挪用预算的现象比比皆是，却又没有相应的惩罚措施，”针对于此，焦建国建议建立预算责任制，“预算通过后，应确立由谁来负责，多花了，或是乱花了，都要直接追究行政长官的责任。”

　　中国现代预算体制沿革

　　1980年，改变过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，对大多数省份实行了“划分收支，分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。1994年分税制实行，实现了中央与地方之间财政分配的规范化。

　　2000年，财政部首次要求中央政府四个部编制“部门预算”，同时推广政府采购制度与国库集中支付。而国库集中支付也是目前预算管理体制改革的重要方面。当前实行的国库分散支付制度存在很多弊病，不利于进行财政监督。如果实施国库集中管理，所有的政府资金集中到国库单一账户，所有财政支出都从国库账户上拨出。目前，预算科目体系改革正在进行中，预计2005年预算就会实行新的科目体系。

　　什么是现代预算制度？

　　香港中文大学学者王绍光、王有强曾撰文指出，“现代预算制度”包括如下几个方面的内容：

　　它是关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账；是统一的计划，包括政府所有部门的开支；列举所有项目的开支，并对它们进行分类；对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别；必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作它用；必须得到权力机构(议会)的批准，并接受其监督；预算内容和预算过程必须透明。

　　(来源：中国《新闻周刊》，2004年第12期)