《财经》：农业税改革骤然提速

　　来自国务院税改办的最新消息称，中央决定：全国13个粮食主产省中，黑龙江、吉林全部免征农业税，其余11个省农业税税率统一降低三个百分点，并须在2004年4月底以前落实到农户。各粮食主销省的税费改革可“自主决策”。三年内取消农业税已无悬念

　　□本刊实习记者 常红晓／文

　　三年内有望全部取消农业税

　　来自国务院税改办的消息称：中央已经确定，2004年，全国13个粮食主产省中，黑龙江、吉林全部免征农业税；其余11个省(包括河南、河北、安徽、湖北、湖南、江西、山东、辽宁、江苏、四川、内蒙古)，农业税税率统一降低三个百分点。并要求4月底以前政策落实到农户。

　　中央还决定，由此造成的财政缺口，黑龙江、吉林、湖北全部由中央财政承担；对其中一些省份，如山东，中央将给予50%的转移支付，对于上述13个省以外的中西部省份，中央将给予80%的转移支付。

　　在农业税减免的同时，农业附加税亦随之同比例降低。两者相加，上述11个省的农民税费负担将比去年下降43%。

　　目前，黑龙江、吉林、湖北、湖南四省已正式宣布相关消息。国务院税改办胡忠勇副处长告诉记者：“具体的改革方案，现在各方面正在调研，国务院马上要发文件，4月底可见分晓。”

　　一般来说，在粮食主产区，农业税占县乡财政的比重要高于主销区，因而，取消农业税对主产区的影响会更大。“既然主产区农业税都取消了，主销区更没有必要保留。”国务院发展研究中心农村部部长韩俊告诉记者，“三年内取消农业税已没有悬念。”

　　韩俊透露，对于粮食主销区，中央的政策是“自主决策”。因此，这些省份将自主决定如何取消农业税。事实上，北京、浙江今年已经取消农业税。“广东、浙江两省的农业税分别只占省财政收入的0.95%和1%，这些省更有条件取消农业税。”韩俊说。

　　记者对各地的采访也证实了相关信息。湖北省委农村工作领导小组办公室战略处处长贺曙光告诉记者，湖北省已经在3月25日召开了电视电话会议，把国家鼓励粮食生产和降低农业税的会议精神传达到县，并要求在4月底之前落实到农户。

　　主旨在于扶持粮食生产

　　来自国务院税改办的消息还称，这次农业税大幅度减免，决策来自中央。3月中旬，国务院农村税费改革领导小组成员已由过去的“三人小组”变成“6＋1”体制，即在过去的农业部部长杜青林、财政部部长金人庆、中央财经工作领导小组办公室副主任陈锡文组成的“三人小组”的基础上，新增国务院编办主任、国家税务总局局长、教育部部长，同时由国务院副秘书长张勇牵头负责。

　　据专家分析，农村税费改革骤然提速，与国家鼓励和扶持粮食生产有密切关系。2000年至今，中国粮食已经连续四年产不供需，如果今年粮食继续减产，粮食供求缺口就会增大。目前春播正忙，粮食主产区大幅降低农业税，其用意和结果必然是刺激粮食生产。

　　在刚刚闭幕的全国“两会”上，中央制定的“五年内取消农业税”目标受到一致称赞，同时也有不少人认为，速度还可以更快一些。去年年底，就有专家提出，粮食主销区已经具备了自行取消农业税的条件，粮食主产区农业税降低幅度应更大些。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员谭秋成对记者说：“这是国家扶持粮食生产、增加农民收入的政策手段。”同时，大幅减免农业税，也是新一届领导层适时回应主流民意、调整“三农”政策的明确信号。

　　深层体制矛盾凸现

　　记者了解到，目前，国务院税改办正在加班加点地工作。4月下旬，国务院还将召开“深化农村税费改革工作会议”，部署下一步农业税减免和相关配套改革。这将是一个更加彻底的税费改革方案。

　　所谓“配套”，是指在减免农业税的同时，要考虑到如何解决县乡一级的财政困境问题。从宏观来看，减免农业税对中央财政应无大碍。随着中国经济的发展，农业总产值占国内生产总值的比重逐年下降，2002年这一比例只有15%，全国农业税和农业特产税合计只有420亿元，占地方财政收入不足5%，占中央财政收入约4%。

　　但是，由于全国乡村负债严重(2001年就高达3200亿元)，农村义务教育投入严重不足，县乡机构改革进展缓慢等，减免农业税对于县乡政权无异于雪上加霜。要从根本上解决农民负担问题，仍需要加快配套改革的力度。否则，政策高压下业已降低的农民负担难免反弹。

　　中国社科院农村所研究员党国英告诉记者：“更快地取消农业税，对各省财政基本没有影响。农业税作为地方税，基本上在县乡一级就消耗掉了。大幅度降低农业税后，可能一些农业县要困难一些。”

　　获悉中央的方案后，记者采访了安徽省六安市叶集试验区。该区三元乡共有2.85万人，目前只有干部36人，其中编制内23人，人均经费每年需要1万多元，同时全乡负债200多万元。该乡副乡长孙广云还不知道安徽省农业税要降低三个百分点。她对记者说：“如果农业税降低三个百分点，中央不给转移支付，乡里的日子可能不好过。”

　　中国社科院农村所谭秋成认为：“中国的机构改革必须双管齐下。对于改革带来的财政缺口，一是靠中央的转移支付；二是必须进行乡镇机构改革。尤其是乡镇的七站八所等事业单位，有的并不给农民提供什么服务，有的提供服务还要收费，这样国家就没必要养起来。”

　　对于税费改革，中央政府有“三个确保”的具体要求，即确保农民负担明显减轻不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。对此，原中农办主任段应碧认为，核心是第一个确保，后两个确保是为第一个确保服务的。现在有的地方认为后两个确保存在很大的困难，就用增加对农民的收费来解决，这是不对的。“要从根本上解决后两个确保，最终要靠深化改革。”他说。

　　据学者调查，湖南、湖北等农业大省，县财政的大部分，主要用于给老师发工资和养活干部。一般来说，农业税占县财政的比重在60%～70%以上。如果大幅度降低农业税，基层政府将不得不精简机构和人员。

　　也就是说，农民减负是核心目标，乡村机构正常运转和农村义务教育改革是保障。为了实现这个目标，必须加快乡镇机构改革，改革农村义务教育体制。

　　乡镇机构改革势在必行

　　“三农”问题错综复杂，牵一发而动全身，税费改革是新时期农村改革的突破口。段应碧认为，税费改革的最终目标是取消农业税，建立现代税制。“目前的税费改革只是一种过渡性改革，它造成一种倒逼机制，逼迫基层政权不得不精简机构，减少开支。”

　　事实上，正是由于这种倒逼机制，才使得农村义务教育管理权上收，实行了“以县为主”的新体制，同时也推动了各地精简乡镇机构、撤乡并村的进程，农民负担总体上有所减轻，农村社会矛盾有所缓和。

　　几乎所有的学者和政府官员都认为，庞大的乡镇机构是农民负担反弹的最大隐患。目前，全国大多数县政府对乡财政大多实行“包干”体制，规定乡镇每年上交多少税，每年县里给乡镇拨付多少财政经费。如果农业税减少了，必然影响县乡财政的总量。如果不对乡镇机构彻底进行改革，农民负担难免反弹。

　　但是，中国建国以来已经进行过七次机构改革，每一次改革都走不出“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。这次农业税减免能否推动乡镇机构精简？湖北省委农办处长贺曙光认为：“减税以后，乡镇财政肯定要取消，乡镇机构不精简肯定不行。”党国英认为：“大幅度减免农业税，有助于推进乡镇机构改革。本来乡镇人口居住比较分散，没有那么多公共事务，更不需要养那么多人。”

　　中国的机构改革搞了很多次，但最后效果都不是很明显。专家认为，根本原因是没有在体制上杜绝“上有政策、下有对策”。“比如县里给乡镇定编制30个，但是乡镇说我自己工作忙、人不够，于是就花钱再养人，这些钱最终只能由农民出。”谭秋成说。

　　学者分析指出，中央之所以只给有的省80%、50%的转移支付，除了考虑其财政承受能力，主要是担心地方政府夸大财政缺口。再一个考虑就是逼迫基层政府精简机构，减少财政供养人员。-

　　本刊记者 李其谚对此文亦有贡献