114查号台卖公共信息遭质疑 公共资源岂能私有

　　

3月10日，北京114台涉嫌垄断的庭审格外引人注目。(范红萍摄)

　　近来，各大媒体已相继报道了114查号台涉嫌不正当竞争的一系列事件。这些事件表明，114台正在把原本属于全社会共有的信息资源出卖给个别经营者独占所有和使用。如何评价和规制这一行为，是一个有待从法律上加以解决的问题。

　　2004年，注定是我国电信114查号台不同寻常的一年。2月17日，河南省郑州市一区法院就审理了一家广告公司指控114台推行“首报权”引发不平等竞争的诉讼案，尽管法院驳 回了原告要求被告赔偿名誉损失的诉求，但在不经意间，“114台”和“垄断”在人们的脑海中已经有了些许联系。而3月10日，北京两家开锁公司明确要求114台“停止垄断经营”的诉讼案在北京市第一中级人民法院公开开庭审理，无疑将“114台是否涉嫌垄断”的问题推到了公堂之上，静待司法的裁决。

　　一、褪色的公共资源

　　2004年3月30日下午，在北京市木樨地北里一栋民房的半地下办公室里，首次指控114台涉嫌垄断的原告北京安久开锁服务有限公司经理柳云喜和该案被告之一的金匙开锁有限公司经理王振亚接见了记者。

　　“公司开锁业务的开展，除了依靠自己的广告宣传外，主要依赖114查号台的报号服务”，柳经理说，往常公司每天大抵有3000元的服务收入，但在114台有偿推出一条仅向5家开锁公司提供服务的“96096600开锁热线”后，凡是客户查询有关开锁业务的，114台都将该需求信息提供给这条热线，由5家公司独占享有，他公司的业务因此一落千丈。在生存陷入困境的情况下，他联合遭受同样困境的另一家开锁公司把114台和接受热线服务的5家开锁公司告上了法庭，请求法院制止这种垄断经营行为。

　　对于114台，柳经理有一种剪不断、理还乱的心情。一方面，他公司的生存和发展需要114台的报号服务，甚至可以说是一刻也离不开114台；另一方面，他非常不满意114台的市场化运营——通过一个协议，就把公共信息资源卖给了特定的几个企业，从而产生垄断经营的后果。

　　其实，在利益驱使下，114台出卖其独掌的公共信息资源的行为并不仅限于此，也不仅限于北京。2002年7月30日《北京晚报》就以“北京114查号台办中介收提成挣钱有点黑”为题，披露了114台向一开锁公司提供独家服务的新项目——凡成功提供一次开锁交易信息，属于汽车和保险柜开锁的收取30元信息费，文件柜收取15元，防盗门或其他锁具收取20元，其他情况包括配钥匙等收取5元。而在前面提到的河南郑州市，114就与河南新视力广告公司签订了“114行业首查服务协议”，协议约定，客户向114查号台提出无具体名称、无限定范围的公交广告行业号码查询，114台首报新视力公司，新视力公司为此每月向114台支付4000元服务费。

　　无独有偶。据浙江《今日早报》近日报道，在旅游胜地杭州，尽管有民航售票处、国旅、青旅、航空国旅等10多家票务公司，但在查询时你若说不出具体票务公司的名称，114台就会告诉你民航杭州售票处或浙江经贸票务公司的电话。据说，这是因为杭州114台开展了“行业优先报号”活动，而要享有这一优先报号服务，客户必须支付更多的费用。

　　二、服务对象能否特定

　　在3月10日的庭审中，两家开锁公司指控114台涉嫌垄断的有力证据是一份协议书。这份协议书主要约定，凡是来自用户开锁需求的模糊查询信息，全部由114台转入96096600热线，热线为此每月支付114台查询服务费5000元。而该热线实际上是由5家开锁公司共享，并和提供该热线技术支持的一家网络公司按约定分配利润。“我们并不反对114台搞热线服务，但这种热线服务必须对所有需要服务的企业开放，用户查询开锁的信息凭什么只提供给这5家开锁公司呢？”柳云喜愤愤不平地说。

　　对于原告的这一主张，114台辩解说，其只对大众提供报号服务，不论是热线还是普通电话，至于其所提供的电话号码究竟是由哪些人在控制和提供什么样的服务，其显然无法监管，也没有义务监管。

　　从目前披露的有关114台涉嫌垄断或不正当竞争的材料看，首当其冲被指控的，就是114台的一些服务只对与其存在合同关系的经营者提供，而将其他经营者拒之门外。我国2002年施行的《电信条例》第四十四条规定，电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。作为国家指定承担电话查询服务义务的114台，应该对市场上有此需求的所有经营者提供普遍的、平等的报号服务。那么，114台的辩解是否成立？

　　最高人民检察院民事行政检察厅孙加瑞博士在接受记者采访时表示，114台作为电信查询服务公用单位，负有向公众提供相关电话号码的法定职责。在公众进行有关模糊信息查询时，凡在114处登记备查的相关经营者均有权获得平等待遇，而114台与少数特定经营者达成独家服务协议，把有关模糊查询信息仅仅提供给特定经营者，实际上就是在排除特定经营者之外的其他经营者参与市场竞争，属于《反不正当竞争法》第六条规定的公用企业滥用市场支配力限制竞争的行为。作为引发不正当竞争后果的这种独家服务协议，自然也是无效的。

　　三、是否构成垄断

　　关于自己是否涉嫌垄断经营，114台辩称，目前国内经营电信查询业务的同时有中国电信、网通和铁通三大家，其不具有垄断该行业的地位和势力；此外，其本身没有经营开锁业务，也没有参与开锁公司的业务。因此，原告的这一指控不能成立。

　　但是，必须承认的一个事实是——这5家开锁公司独占了北京市由公众向114台模糊查询开锁业务而形成的需求市场。这也是原告指控被告垄断经营的关键理由所在。其实，无论是本案中的“96096600开锁热线”，还是前面提到的“首查服务”或“优先报号”，他们都如出一辙，就是让少数特定经营者独占某一市场而排斥其他经营者的进入。

　　曾经享受过这种待遇而今又被排挤出来的王振亚，在回忆起这段短暂的合作史时，深有感触地说：“企业竞争的关键，还是在于其本身的技术实力和服务质量，试图通过几个协议来限制竞争，维持自己的市场份额，既不长久，也违法。企业要真正做大做强，就必须有一个充分竞争的市场。”王振亚还表示，这也是今天他能和原告站在一边的缘故。

　　应该说，这一诉讼案的裁决，将对我国如何认定和处理垄断问题产生重大影响。垄断，作为竞争的对立物，是指通过独占市场或控制市场等方式排斥、限制竞争的行为。由于市场的效率取决于竞争的充分程度，目前实行市场经济的国家无不把反垄断作为市场建设的重中之重。在我国，尽管早在上世纪90年代初就开始酝酿反垄断立法，但因计划经济的残余和公有制等因素影响，至今尚无反垄断法，有关反垄断的规定零星见于《反不正当竞争法》和国家工商总局颁布的《关于禁止公用企业限制竞争的若干规定》等文件中。这种立法状况导致的一个后果是，目前在我国认定和制裁垄断行为是件相当困难的事(虽然从广义上说，垄断也是一种不正当竞争行为，但实际上两者之间存在较大差异)。

　　清华大学法学院讲师、法学博士崔国斌认为，假若事实证明，114台在电话查号市场处于垄断地位，同时，原告等开锁公司的业务主要是通过114台这一渠道获取，则应该认定114台对这一开锁业务市场有着支配性的影响力。至于114台本身是否直接从事开锁业务、用户是否与5家开锁公司达成了交易，并不重要。按照反垄断法的基本原则，垄断性企业不能基于自己在特定市场上的支配地位，采取歧视性的措施为自己或者自己的合同关系方谋求垄断利益。因此，114台将原告等公司排除在外，为另外5家公司垄断市场提供方便，属于典型的滥用市场支配地位的违法行为。由于我国还没有反垄断法，故只能对所谓的不正当竞争作宽泛解释，认定其是一种旨在排挤其他经营者的不正当竞争行为。

　　不过，孙加瑞表示，就算114台的被指控行为构成垄断，原告请求114台承担民事赔偿责任的诉求恐怕也难以得到法院的支持。因为《反不正当竞争法》对公用企业限制竞争的行为只规定了给予罚款的行政责任，而没有涉及民事赔偿责任。当然，作为被告的5家开锁公司，因其从事了不正当竞争行为，向原告承担民事赔偿责任是没有问题的。

　　四、公用企业如何归位

　　北京两家开锁公司状告114台垄断经营一案，不管法院最终裁决的结果如何，都给目前全国各地114台的各类市场化经营敲了重重的一棒。由此必须思考的是，怎样才能督促占有电信公共资源的114台回归到“公有、公用”的角色上来？

　　“北京114台涉嫌垄断经营问题，不过是当前我国行政性垄断现象中的个案而已。要解决这种凭借行政力量干预市场竞争而形成垄断所带来的问题，方法主要有二：一是完全由政府垄断，二是完全市场化和竞争化。”北京理工大学经济学教授胡星斗说。他认为，114台的服务，从本质上讲，属于公共物品，依照经济学关于公共物品形态的理论，这种服务应该由政府承担，以保障能向所有的人提供，因此，由政府垄断电信查号服务既是可行的，也是有效率的。如果政府不愿意这样做，那就应该将这一服务改为竞争性服务，允许那些有实力经营的企业参与竞争，而决不能指定114台或少数几家来垄断经营。而目前的问题恰恰在于，政府既不垄断，又不放开，由此导致114台能够凭借市场主体身份，以契约自由的形式将公共资源出卖给特定经营者。

　　对于公用企业借口合同自由而滥用其市场支配力的行为，孙加瑞也认为，从国外反垄断立法看，公用企业因其独占地位对市场具有控制作用，其缔结合同的权利要受到法律更多的限制。联系到近年来美国司法部诉求分割微软、欧盟下重手惩罚微软垄断行为的做法，可以看出原本很少干预企业的西方国家在竞争领域却是如此的例外，我国也应借鉴国外的立法和司法经验，加大对市场垄断行为的监管和处罚力度。(作者：曾献文)

　　来源：检察日报