中央和地方的财政博奕

　　中央需要充足的财力进行宏观经济调控，省政府要足够的财权平衡省内经济，地市、县乡也要花钱应付各种事权，谁不想要财权呢？

　　税改分水岭

　　1994年的分税制，为中央、地方政府间划清了财权界限。分税制的总体思路定于增 量调整、存量不动、双轨并行、逐步到位，各税种在中央政府和省级政府之间明确划分：增值税、消费税、关税等数额大、增长稳定的税种被划为中央税或中央与地方的共享税，如增值税的75%、所得税(包括个人所得税和企业所得税)的60%、消费税的100%、金融保险等营业税的50%等主体税种列入中央财政收入。

　　地方有权征收的税种有十几个，包括农业税、农林特产税、契税、土地增值税、房产税、屠宰税、个人所得税、国有土地转让收入、其他收入等涉农和零星税种划为地方固定收入。外商投资企业和外国企业所得税列为地方固定收入，资源税的大部分列为地方财政收入。

　　有专家评论，目前省以下各级财政所掌握的地方税大多数是比较零星、稳定性较差的小税种，这类税收因其同经济增长之间的相关性较弱，收入弹性较低，增收的潜力小，地方税收体制缺乏规模和质量，造地方财政收入稳定性较差和保障程度低下。

　　中央拿走税收大头，将规模小、税源散的税收留给了地方，这种做法在国际上非常普遍。中央政府因分税集中了所有地方税的立法权和税收管理权限，地方政府拥有的财权相当有限：无权开征新的地方税税种，不能发行地方公债，甚至无法自主地对地方税税种的税率、征收范围以及税收优惠等进行调整。

　　1994年成为地方财政收入的一个分水岭，从改革开放之初的1978年到分税制改革之前的1993年，地方财政收入占总财政收入比重的简单平均数为70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年来基本保持在48%左右。

　　谁都想要大头

　　在魏加宁的报告中分析，如果中央政府与地方行为都是理性的，那么在任何国家，二者之间都会存在着一种事实上的博弈关系。

　　对中央政府而言，它一方面希望控制地方政府，但另一方面又不想让地方政府过渡依赖自己，因为任何国家中央政府的财政资源都是有限的；对于地方政府而言，它一方面总想从中央财政那里得到更多的资金，但另一方面又不想让中央政府对自己控制过严。

　　分税已定，地方政府、尤其是省级政府只能在省内分税发挥灵活性。部分省、市财政也打着“加强宏观，中观调控”的旗号，纷纷采取不同手段，集中一块财力，形成了财权层层集中，事权纷纷下移的背反格局。

　　省级财政“二次”集中财力、市级财政“三级”集中财力，基层政府的财政困难进一步加剧，地方财政缺钱只能向当地企业和居民收费、摊派和集资。十年分税，争项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。

　　上述博弈关系还是建立在理性行为基础之上，实际上，很多时候地方政府领导的行为未必是理性的。某种意义上说，地方领导都天生有财政扩张的偏好，喜欢争拨款、举外债，从而聚集更大的资源，创造更大的“政绩”。经营得好，地方百姓可能受益，地方领导本人也可以获得提升。即使经营不好，弄出“财政危机”，地方领导只要没有中饱私囊，大可以拍拍屁股走人，而地方政府的债务包袱，最终中央政府还需要为此买单。

　　显然，因为有“道德风险”的存在，中央和地方政府的博弈又增添更多的变数。如何解决中央和地方之间的博弈难题，需要更多地考虑体制架构背景，而非依靠财税合理分成就可简单解决。

　　本刊记者：于小松