为债所困--地方政府遭遇债务难题

系列报道：

中央和地方的财政博奕

县乡财政如何“告别”农业税

陈锡文：乡镇财政为何难？

地方政府债务五大特点

　　中国地方债务的具体数量目前还没有一个精准的官方统计，但从本刊接触到的一些地方财政实际数字和被访专家的观点普遍显示，中国相当部分的地方财政肩负的债务很可能是一个数额巨大的黑洞，当中蕴含的风险不容忽视，并可能随着时间的继续而不断放大。

　　想解决这一难题，需要政府的高度重视和“壮士断腕”的决心。但是，各地财政债务危机有极其复杂的形成过程，设计出一个通用的解决方案将是艰难且充满挑战的任务。

　　费改税使农民负担减轻了，本就捉襟见肘的地方财政更加吃紧，特别是乡镇，一些乡官向记者大倒苦水：再这样下去，乡村政府运转就难了。

　　记者在采访中了解到，乡镇领导干部两三个月不发工资是经常性的事，村和村民小组干部一年有时也不发一分工资。

　　安徽省亳州市委书记邵国菏对记者说，亳州市所辖县乡人均负担65块钱,不再给农民增加任何额外负担，基本符合中央要求，但乡镇运转出现问题，财政收入只能维持教师工资、乡镇干部工资等；每个乡还有50-60万元债务；村里按照农业附加税20%返还，够村干部工资就不够五保户的，发给五保户就没村干部工资。中央搞转移支付也是很有限的，不能根本解决问题。加上特产税5年内将被取消，农村教育问题会更加没有保证。

　　邵国菏说，村里就更难了，光遗留的债务就够村委会闹的，再改选很多村都没人愿意干，瘫掉了。村级债务首先是每年的上缴上齐下不齐，村里亏空部分只好借钱，一般都是1～3分的高利贷，形成债务；特困户贫困户是根本不缴的；抛荒现象严重，这些举家外出打工的户头形成严重亏空。

　　债务黑洞

　　中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人的想像

　　出现财政困局，并因此背上债务的乡镇在国内不在少数。更令人忧虑的是，财政困难进而负债的不仅限于一些基层政府，甚至有省级政府，也负债累累。

　　据记者得到的统计，我国北方某经济不发达省份至2000年底，由政府借债和财政担保的各类直接显性债务和或有显性债务余额，占当年省财政收入的比重为144.78%。

　　另一个南方某沿江经济发达省份，截至2001年末，当地各级地方政府的逾期债务达到280亿元，逾期率高达29%。逾期未还债务以及当年到期还本付息额的合计数已高达478亿元，相当于当年地方财政支出年初预算数的70%。

　　客观的说，这只是一些零星的地方财政统计数字，统计日期也并非最新的财政年度。如果从严格的统计学观点和抽样调查的基本原则来讲，这或许无法表明地方政府债务负担的普遍程度。

　　对于地方政府债务的概念，按照国务院发展研究中心宏观部副主任魏加宁的解释，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务，目前在我国主要包括省、地市、县、乡(镇)四级政府负债。

　　虽然一些数据是地方政府2、3年前的负债统计，但记者接触的几位专家对地方财政面临的债务负担忧心忡忡，并不认为近几年原先负债沉重的地方政府有能力改变这一窘境。发改委投资所所长罗云毅认为，由于地方财政的各项支出大都是刚性的，没有回旋余地，根本没有按期清偿的可能，只能是还一部分，继续拖欠一部分，而新的违约还在不可避免地继续发生。

　　由魏加宁牵头的地方债务课题组所做的《关于中国的地方债务问题及其对策思考》的报告明确提出，“中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人的想像”。

　　一些具体的数字有：2001年，县(市)一级一般预算赤字县共计731个，赤字面为35.6%；全国乡镇政府负债总额为2200亿，平均每个乡镇负债400万。而财政部财科所所长贾康曾提到的一个相对全面的统计数字是，2000年税费改革时，全国乡镇包括村一级的负债大概是3700亿，但他认为“这个数据肯定很粗”。

　　因为缺乏最基本的统计，可能随之而来的一系列问题都无法探究，从部分不同口径的数字来看，地方债务很可能是一个超乎人们想像的“黑洞”。

　　头号威胁

　　目前我国地方政府债务风险在某种意义上已超过金融风险，成为我国经济安全与社会稳定的头号威胁。

　　到目前为止，还没有一个部门对全国各地财政的最新债务负担做一全面精确的调查统计，所有的省、市、镇、乡等地方财政是否面临都面临不同程度的债务压力？如果这种压力存在，那么具体的负债有多少？需要地方财政花费多大进行补偿？如果地方财政尚无法支撑，那么是否需要中央财政对地方进行补助，而中央财政的介入是否会对中央财政本身带来影响？

　　更令人关心的是，近年地方债务在向什么方向发展？罗云毅认为，“目前相当部分已经是逾期债务”，一些地方还有愈演愈烈的苗头。

　　虽然近期有农民工被拖欠工资一事被普遍关注，债务链通过包工头、建制商的传导，暴露出政府相关部门的债务问题，但更多的隐形的债务负担对经济的严重后果还没有特别突出的显现。

　　有观点认为，其中很可能的原因之一是被近几年国内经济高速增长的势头所掩饰，但如果问题拖而未解，这仍是最大的隐患之一。魏加宁认为，目前我国地方政府债务风险在某种意义上已超过金融风险，成为我国经济安全与社会稳定的头号威胁。

　　而地方债务也很可能是金融风险的一个引子。中国银行国际金融研究所副所长王元龙曾表示，银行的不良资产中有很大比例是地方政府债务所形成的不良资产，而且每年核销的不良资产有一定比例是这类不良债务，并且现在“没有准确的数据”尤其让人感到可怕。

　　另一值得担心的情况是，如果中国相当部分县乡存在着财政缺口，地方债务沉重，很难想像在有像SARS、禽流感这样的公共风险和公共危机引发的突发性支出时能依旧坦然面对。

　　如果基层的乡镇政府财政最终无法承担大量的债务，那么乡镇问题只能通过更高一级的市财政来解决，如果市财政仍然无法负担，只能再通过省级财政想办法。当省级财政依旧缺乏足够财力时，这笔陈年旧账最后只能靠中央财政买单。近几年，地方财政不断形成对中央财政的倒逼机制，客观上又使中央财政的收支矛盾进一步加大，中央财政是否真能消化这些债务也是未知。

　　魏加宁指出，如果综合考虑中央政府债务、国家财政赤字、国有企业亏损、国有金融机构不良资产、国有(土地)资产流失以及社会保障资金缺口等潜在风险，并考虑到中国经济已经保持了近四分之一世纪的高增长，以及老龄化提前到来等环境因素，中国地方政府债务问题已经到了非解决不可的地步了。

　　分税制惹的祸？

　　地方政府职能转换不到位，政府层级过多，行政机构繁杂，人浮于事，是地方政府债务膨胀的深层次原因。

　　钱不多，事情不少，所以负债。相当部分的地方政府债务，就是这样一个基本、简单的现实。而地方没钱的重要原因要归结到1994年的分税制改革。改革的初衷是中央集中财权，加强宏观经济调控能力，是中国税收体制的一大进步。

　　但问题是，中央和地方政府重新划分财权时，事权并未得到对等分配。在1978年～1984年，受高度集中的计划经济体制影响，中央财政的事权远大于财权；1985～1993年，中央和地方的财权、事权基本对等；1994年分税制后，平衡被打破，中央财权开始大于事权。到2002年，地方政府有45%的财权，却行使着69.3%的事权，负债因此在所难免。

　　有观点认为，分税制改革时，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种，也导致一些地方财政收入下降，尤其是经济不发达地区。

　　国家税务总局副局长许善达承认，分税制本身是先进的，对西部的发展还有很大帮助，但由于财权和事权的不匹配，造成部分省份的财政困境，因此还需要不断完善。

　　应该看到的是，中央财政的相当税收，最终仍通过转移支付、税收返还、专项拨款的方式流回地方，只是转移支付并未从根本解决地方财政收支困难的问题。

　　国务院发展研究中心地方政府债务课题组认为：地方政府职能转换不到位，政府层级过多，行政机构繁杂，人浮于事，是地方政府债务膨胀的深层次原因。地方政府在所谓的“事权”中，有很多应该由市场、企业来做的事，职能越位必然导致债务负担不断加重；地方机构繁杂，各级都有党、政、人大、政协、纪检等五套领导班子，每套班子又有配套的机构和人，造成吃财政饭的人员大幅膨胀。

　　尽管如此，如果严格按照我国预算法的规定，地方财政本身或许仍不该出现赤字局面。因为在预算法中的第28条明确写到“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。

　　有专家为记者分析，事实上，各级地方政府在编制每年一度的财政预算都会收支平衡，当中从未出现赤字。但地方实际执行的结果却总有偏差。“其中一些支出地方政府当然心中有数，只是为了收支平衡，不会编入预算”，既然少列了支出，最后的赤字肯定无法避免。“出了赤字借债，最后没钱还，也只能先挂着”。

　　政绩工程拖累？

　　政绩工程和形象工程如果再伴以官员的寻租腐败和行政低效率，则地方财政想不困难也难。

　　2003年底，温家宝总理亲自为农妇熊德明丈夫讨要工钱，在全国范围内刮起一场“清欠风暴”。各级政府大力清欠农民工工资，却发现政府自己是最大的债务人之一。2003年7月至9月中旬，全国人大常委会的执法检查小组实地调研发现：“以往在人们印象中，拖欠农民工工资比较恶劣的多是黑包工头，但通过分析我们发现，在拖欠农民工工资中政府工程占了近1/3。”

　　调查组成员之一的严义埙委员说，在开座谈会时问建筑商，什么工程最难做，一些建筑商说出心里话：政府工程最难做。严义埙说：“执法检查组的委员们都意识到，要解决拖欠农民工工资问题首先要解决政府拖欠农民工工资问题。”

　　国家统计局的一份研究报告披露，政府已经成为建筑领域工程款拖欠大户。截至2001年底，具有强烈政府背景的社会服务业，卫生、体育和社会福利业，教育、文化艺术及广播电影电视业、国家机关、党政机关和社会团体四个行业建设项目拖欠工程款总额高达465亿元，占全社会全部拖欠工程款的21%，其中国家机关、政党机关和社会团体的工程欠款总额为104亿元，占全社会全部工程欠款的4.7%。

　　无论是就四个行业还是仅就国家机关、政党机关和社会团体一个行业而言，其工程欠款占全社会全部工程欠款的比例均高于其投资额占全社会全部投资额的比例。

　　地方政府没钱，一些基础设施建设却不得不做，因此要负债，但也有一些地方政府仅仅因为领导的“喜好、形象、政绩”等也会打肿脸充胖子，举债度日。

　　看着显眼的政绩工程、形象工程最被偏爱，有财力要上，没有财力负债也要上。“一个书记一条街，一届政府一座城”，一些经济并不发达地区，灰头土脸的城市中最抢眼常常是地方领导的政绩工程和形象工程。

　　原安徽省阜阳地区地委书记、行署专员的王怀忠曾胸怀大志，要把地级市阜阳建成国际大都市，“大都市”要有与其风范匹配的大机场，原本只能停靠小飞机的阜阳机场有损形象，必须扩建成国际大机场。机场共耗资3.2亿，市政府工作人员、教师、农民每人被摊派了数百元的机场建设费，勉强运营1年后，被迫关闭，现在杂草丛生。

　　这也许还算好的，建个机场、翻新一下市政大楼毕竟有实实在在的用途，有些地方领导的形象工程更是匪夷所思。长期依赖靠国家补贴过日子的贫困县巫山县曾传出要花4个亿建造“世界之最(高)”的巫山神女像，据称此女神将身高138米，远比美国纽约的自由女神更威风。郑州将在黄河边黄河游乐区内的向阳山上建炎黄二帝巨型雕塑，要使雕塑在造型、艺术水准上更加完善，达到世界一流水平，成为郑州市形象标志。

　　承包这种工程的建筑商难免遭罪，建筑商和包工头欠农民工工资不发，追根溯源他们在强势的政府部门面前也毫无办法。

　　政绩工程和形象工程如果再伴以官员的寻租腐败和行政低效率，则地方财政想不困难也难。

　　隐性债务显形化

　　只增加财源，没有负责任的投资机制、硬预算约束，是不可能从根本上解决地方财政问题的。

　　破解地方政府债务难题，有两个基本思路：一是开源，一是节流。

　　“开源”，按照魏加宁的设想，地方政府在其偿付能力范围内发行地方债是可行选择。目前，《预算法》第28条对地方政府发债进行了严格限制：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　尽管政府发债被明令禁止，但一些地方仍然有办法通过其他渠道进行发债融资。研究发现，地方政府所负债务有几种主要形式：由地方政府出面担保或提供变相担保(如以地方人大会议通过《决议》的形式)，为企业向银行贷款融资提供方便(虽属或有债务，但规模最大)；因征收不足或挪用资金等原因，造成的社会保障资金缺口(属于隐性债务)；粮食企业亏损挂账(目前一些地方政府预期最终将由地方政府承担大部分损失)；拖欠中小学教职工工资(直接债务)；地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”。

　　罗云毅则指出，我国地方政府的创造性很强，它们不仅以企业债券的名义发行实际上的市政企业债券，突破了地方政府不得打预算赤字的禁令，又以各类投资建设公司吸收委托贷款的方式绕过了中央政府对企业债券发行的审批制度。

　　比如其中一种被称为“政府项目工程贷款”，贷款数量一般很大，由地方政府出面组成银团招揽贷款，银行的希望寄托在于政府信誉。“其实质是政府通过它的实力，变相发行地方债”。

　　不少专家一致认为某些大城市的磁悬浮项目和某些城市的地铁、路桥项目等，从性质上讲就属于地方债。

　　魏加宁分析，在目前地方政府各种债务堆积如山，隐性风险十分巨大的形势下，作为中央政府，完全可以把“允许地方政府公开、规范的发行地方债”这件事作为一张“王牌”，作为一个重要的“筹码”，以此达到清理地方债务、公开地方政务、增加地方财政透明度的目的。

　　“如果地方政府发债，第一个问题就是要不要地方政府欠债还钱”，罗云毅指出，“要先把原来的钱还了，才能借新债”。

　　想清偿旧债，首要是对地方政府的负债状况进行全面统计，彻底弄清负债的规模、构成、性质和清偿情况，然而仅界定统计范围本身就会涉及许多难解的政策、体制和技术问题。而对部分陷入非常困难境地的地方政府，根本没有能力还债，要求严格按照“欠债还钱”的法制规则整顿地方债务最后只能寄希望于中央财政的买单。

　　襄樊市财政局预算科科长陈四季在一线工作几十年，对发债建议有担心：以我们目前的体制，发了债，可能一两年日子好过，但往后日子就更艰难了。地方政府领导4年一任制，各地的财政部门确是不动地方。只增加财源，没有负责任的投资机制、硬预算约束，是不可能从根本上解决地方财政问题的。

　　弱市虚乡减冗员

　　“像省里发一个文件，转到市里，再转到县里，光是公文的转发，费用就很多”

　　上世纪80年代，随着分级财政体制的实施，我国开始建立乡镇财政，形成了中央、省、市、县、乡镇五级财政体系。如此复杂的五级财政体制在世界各国来看也是罕见。

　　由此给国家财政和管理效率、纵向和横向财政平衡的公平性方面，都带来许多负面效应。

　　财政部财科所税务政策研究所主任孙刚说，政府级次太多，这会增加很多政府供养人口，光是政府级次之间的事情就增加了很多，必然造成机构运行效率不是很理想。“像省里发一个文件，转到市里，再转到县里，光是公文的转发，费用就很多”。

　　政府级次过多也造成征税成本比国外要高，一般税收征收负责征管的人员都在基层，我国在征管人员的上面架了很多征管机构，必然增加征税成本。

　　对此，财政部财科所副所长王朝文提出“弱市虚乡”的想法。

　　在现行行政管理体制不变的情况下，逐步弱化市级财政是为“弱市”，即取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市级财政只管市区、区作为市级政府的派出机构与乡镇一样不享受一级政府的财政体制。虚化乡财政则为“虚乡”，将乡镇财权上收到县级财政进行管理，乡镇作为县级政府的派出机构，不承担一级政府的财政职能。

　　实行中央、省、市县三级体制，不仅有利于夯实基层财政的基础地位，把县级财政建成我国功能齐全、职能完善的基层财政，同时在减少政府层级、收缩政府财权的基础上减少了行政成本，可从根本上解决政府职能过宽和财政养人过多的问题，防止机构和人员的再度反弹。

　　据记者了解，很多地方现在已经开始试点，乡财政基支出已经由县里承担。而随着政府层级的减少，财政供养人口的减少，财政负担、举债压力也会相应减轻。减少层级，再辅之以政府职能转换，减少富余工作人员，则可进一步减轻地方政府的财政支出包袱。

　　王朝文提出，按照有所为、有所不为的原则，将省以下财政的主要职能转移到保证地方政府职能发挥和为社会提供公共产品及公共服务上来。

　　他建议：在中央、地方的财政关系上，坚持大权独揽、小权分散，收入相对集中，支出相对分散的原则，从而增强中央财政平衡地区经济的能力；而涉及税法执行中收支目标的调整，包括地方零星税种的开征与停征等局部性调整等，应赋予地方政府一定的权力，保证地方政府在市场配置资源难以奏效的领域内发挥应有作用。

　　十年分税，争项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。

　　本刊记者 于小松 崔荣会