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乡镇基层财政负债5000亿 体制改革呼声日渐迫切

http://finance.sina.com.cn 2004年04月04日 09:57 《财经时报》

  “单兵作战”缺乏试点的内部协调和外部环境,受现行体制和法律约束,成为乡镇体制改革中的“孤岛”,最后将流于失败

  本报见习记者 钟华

  北京的农业问题专家开列了这样一组数字:中国镇政府的财政债务每年以200多亿元
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的速度递增,预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元;其中乡镇一级净负债超过2300亿元,村级预计达2500亿元。

  在近日召开的“中国乡镇体制改革研讨会”上,专家呼吁:乡镇体制改革条件逐渐具备,可以采取允许地方政府先行试点,然后专家研究总结,再逐步推广的模式;改革中遇到与现行法律法规有出入的问题,需要与相关部门协调解决。

  乡镇财政缺口

  国务院日前决定,吉林、黑龙江今年进行免征农业税试点改革,地方财政因此减少的税收由中央财政转移支付。《财经时报》从两省财政厅获悉,免征农业税将为两省农民分别减轻负担14亿元、28.2亿元;两省每个农民分别平均减负100元和153元。

  “目前乡镇4000人、省市县500人的农税征收人员将转变职能,即从向农民收取农税转成给农民发放补贴。”黑龙江省财政厅官员并透露,今年将对该省农民的直接补贴为18.5亿元。

  原中央农村政策研究室副主任刘堪回顾了乡镇体制变迁的历史脉络:上世纪50年代初实行土地改革;1958年开始建大乡;后又建人民公社,实行政社合一;十一届三中全会后,“大包干”令人民公社逐渐解体;80年代开始实行政社分开,恢复乡镇建制,废除人民公社,乡镇体制延续至今。

  由于乡镇建制遵循与上级部门“口对口”的模式,逐渐脱离了农村生产实际,导致机构组织臃肿,人浮于事;同时,乡镇财力由上级区县控制,事权和财权分离,只能“以农养政”,实行各种税费提留、摊派,农民负担日益加重。1992年,国家开始乡镇管理体制改革。

  统计数据显示,今年农民减负共达118亿元。农业部原政策体改法规司司长郭书田对《财经时报》指出,这会形成乡镇财政缺口,需要中央增加财政转移支付,且要进行相应的乡镇体制改革,精简机构和人员数量,转变政府职能。否则,乡镇财政负担和农民负担很难从根本上减下来,不排除出现“反弹”的可能。

  “孤岛现象”

  香港乐施会项目官员李昌平认为,上世纪90年代后的中国农村已经不同于以“国营退,民营进”、“官权退,民权进”为特征的80年代。

  1988年,农民从人民公社解体和“分田单干”中获得了解放,农业生产力迅速发展。但随着农村税费改革的推进,部分省市的地方政府率先推行乡镇体制改革,并做出大胆的探索和尝试,但结果却纷纷呈现“孤岛现象”。

  1999年上半年,深圳市龙港区大棚镇进行“三轮两票制”选举镇长,三年后的换届选举却又恢复原样,改革者纷纷调离该镇。

  2003年年初,湖北咸安进行乡镇党委、人大、政府和政协“四合一”的政改,目前改革正处于十字路口。

  2003年8月,重庆城口县坪坝镇进行综合政治体制改革——直选镇党委书记、镇长、常任党代表、常任人大代表。实验最终流产,改革者身陷困境。

  中山大学地方治理研究所所长郭正林分析,这些改革只是“单兵作战”,缺乏改革试点的内部协调和外部环境,受现行体制和法律的约束,成为乡镇体制改革中的“孤岛”,最后流于失败。

  改革路径分歧

  2003年全国农业税总额350亿元,整个财政收入2.1万亿元,有专家因此认为,“国家有财力解决‘三农问题’”。但如何改革,各路专家意见并不一致。

  中国社科院农村发展所农村政策研究中心主任李成贵认为,“给农民一点补贴,不如给他们政策;给他们政策,又远不如给权益”;解决“三农问题”的实质性改革是:把土地归还给农民,有步骤地推行土地的私有化,赋予农民完整的土地产权;实行乡镇直选和社区自治,让乡镇“从压力型体制向民主合作体制转变”;提高农民的组织化程度,强化其利益表达能力,改变城乡二元分割格局,实行城乡协同治理。

  原中央农村政策研究室副主任刘堪认为,乡镇体制改革就要让乡镇“服从于农民的需要和要求,把农民当作社会和经济的主体,考虑怎么为他们服务”。

  中国社科院农村发展研究所所长张晓山认为,乡镇体制改革要将“全能的政府”变成“有限的政府”;将自上而下的干群关系变成上下相结合的干群关系;将统治型的政府转变成服务型的政府。

  专家们对如何进行乡镇体制改革还指出了不同的路径,具体表现为五种方案:一是撤销乡镇建制,改成县政府的派出机构;二是撤并乡镇,转变政府职能,精简机构和人员;三是实行乡镇自治,明确农村事务和国家事务,通过国家法律充分保障乡镇自治;四是先进行乡的改革,镇根据具体情况另行改革;五是实行小县制,履行原县乡两级政权的职能。

  但是,这些方案也各有不足。比如,撤销乡镇建制就与《宪法》和地方组织法规定存在冲突;撤并乡镇容易重蹈机构精简和膨胀的老路;乡镇自治会使各方调整太大,公共管理容易缺失;乡先行改革与上级不协调,改革很难,效果也不大;小县制会使基层职能过于完备,社会缺乏自主空间,容易加重农民负担。


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