地方发债权仍存在争议 修订《预算法》留有空间

　　财政部2004年将全面关注地方财政运行情况，解决地方政府债务问题被纳入议事日程；尽管社会各界对地方发债问题的争论仍在继续，但专家认为财政部所做工作显然是为最终允许地方发债做必要准备

　　本报记者 王长勇

　　《预算法》修订起草小组正式成立两周，人大预算工委作为《预算法》修订起草任务的组织单位，近日已正式开展工作。

　　《预算法》属于国家重要的经济法之一，只有全国人民代表大会才有权审议通过。按照全国人大五年立法规划，修订后的《预算法》草案将于2006年年底提交全国人大常委会讨论，并有望在2007年提请全国人民代表大会审议。因此，留给预算工委等有关部门修订的时间不过两年。

　　据悉，这次《预算法》修订将本着“不做大改”的基本原则，主要删改一些不适应完善市场经济体制的条款，增加与推进预算管理体制改革相关的条款。人大预算工委主任刘积斌明确表示：“部门预算、零基预算和综合预算等内容，在修改后的《预算法》中将有所体现。”

　　《财经时报》并获知，有关部门预算、综合预算、零基预算等预算编制制度，国库集中收付制度，政府采购制度等有关财政支出管理方式的改革成果，都将写入修改后的《预算法》。

　　中国财政体制改革最初以收入管理改革为重点，后转向以财政支出管理为重点；改革的目标是建立与市场经济体制相适应的公共财政体制。近几年形成的许多新的预算管理制度、管理方法和技术操作规程等，都以政府部门的“文件通知”、“内部规章”等形式颁布实施，由于没有必要的法律基础，因而削弱了新预算管理制度的严肃性和权威性。

　　地方发债仍悬疑

　　据记者了解，此次《预算法》修订中，增加预算管理制度的条款已无悬念，而是否改变“不允许地方政府发债”的有关规定，目前仍无定论。

　　在修订起草小组成立(3月18日)之前，全国人大常委会预算工委主任刘积斌在纪念《预算法》颁布十周年座谈会上表示：这次“只是在达成共识基础上的修改，不会做太大的改动”。

　　目前关于是否允许地方发债问题仍存在较大争议。

　　支持者认为，允许地方政府在一定限制条件下公开发行地方债，可以防止地方违规举债所带来的风险；只要中央政府制定严格的准入门槛，建立有效的约束机制和管理制度，加强监管，允许地方发债不会有大的风险。

　　反对者担心，目前地方政府投资扩张欲望强烈，同时没有形成有效的行为自律、债务风险自控等机制，暂时不应赋予地方发债权。

　　财政部科研所所长贾康认为，从经济关系本身来说，地方政府作为一级政权，有一级财政，在接受中央协调制约的前提下，应该有一级举债权。他建议，在这几年实行积极财政政策的框架下，改变目前中央政府代地方举债的形式，逐步转变成规范的地方政府借债；首先可在省级实行，同时接受中央宏观约束。

　　“有条件许可”

　　事实上，自《预算法》1995年1月1日起施行以来，许多地方政府预算收支并未达到平衡，存在财政赤字，地方政府自行举债或变相融资等现象非常普遍。资料显示，中国60%～80%的县、乡、村负债运行，乡村两级负债3259亿元，平均每个乡负债298万元，每个村负债20万元。

　　按照《预算法》第二十八条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；除法律和国务院另有规定，地方政府不得发行地方政府债券。此项规定实际上是“有条件许可”。

　　中国于1998年开始实施积极财政政策后，每年发行1000亿元以上的长期建设国债，其中相当一部分由中央转贷地方使用，由地方负责还本付息，用中央对地方的税收返还做担保——实际上就是地方债。据统计，1998～2004年，中央发行的长期建设国债将累计达到9180亿元，其中转贷地方2430亿元，占26.5%。

　　中央之所以将一部分用于地方项目的国债资金，通过转贷形式交给地方，其理由是“为了增强地方的责任，提高资金的使用效益”。

　　财政部有关人士认为，要想既减轻中央财政债务压力，又保持积极财政政策的力度，一个重要的选择，是在发债方面“中央财政逐步淡出，地方财政逐步跟进”；改变单纯由中央财政增发国债的做法，将原“代地方政府举债”的部分交由地方政府发行。

　　专家概括，目前中央发债转贷地方的模式存在三大难题：地方政府缺少配套能力，致使已开工建设的国债项目形成大量的投资缺口；地方国债建设项目多、分布广，中央对项目的审核难以做到周密而详尽，经常出现前期准备不充分、虚报项目等情况，使项目无法执行；中央对国债资金使用的监督检查鞭长莫及。

　　解决“后门”问题

　　按现行国债转贷地方模式，对债务本息的偿还，用中央对地方的税收返还做担保，即若地方政府不能按时偿还债务本息，中央就从对其的税收返还资金中扣除，以此约束使用国债转贷资金。

　　但是，“收返还”许多地方政府重要的财力来源，尤其在一些不发达地区，一旦不能还债，被扣除税收返还后，地方财政运行就发生困难。对此，中央财政又通过转移支付的方式给予支持，事实上，是中央财政对转贷地方债务“兜底”。

　　财政部官员表示，只要制定相关规则和管理制度，建立相应的约束机制和监督机制，打开地方发债的“前门”并不难。问题是地方政府“后门”存在的问题如何解决？即地方政府现有的负债问题如何化解？因为目前很难说清地方政府的债务“窟窿”究竟有多大。

　　此外，允许地方政府公开发债后，如何保证地方政府不再继续违规发债？

　　“开前门易，堵后门难！”这位官员说，在允许地方政府发债之前，必须摸清楚地方政府现存债务情况。而且一旦允许地方公开发债，要防止地方用合法的债务收入偿还那些违规举借的不合理债务。

　　据《财经时报》了解，今年财政部将全面关注地方财政运行情况，将地方政府债务问题的解决纳入议事日程：开始收集整理县、乡两级财政运行情况的相关信息，分析县、乡财政困难，提出相应的化解对策；建立地方政府行为信息收集制度，完善中央对地方政府行为的监控体系，加强中央与地方的协调机制；借鉴发达市场经济国家经验，研究债务管理体系和地方财政担保问题，防范财政风险。

　　财政专家指出，尽管社会各界对地方发债问题的争论仍在继续，但目前财政部所做工作，显然是为最终允许地方发债做必要的准备。