国务院发展研究中心报告：金融改革任重道远_国内财经_财经纵横

国务院发展研究中心报告：金融改革任重道远

http://finance.sina.com.cn 2004年04月01日 18:59 国务院发展研究中心金融研究所

　　国务院发展研究中心“完善社会主义市场经济体制”课题组

　　课题负责人：谢伏瞻刘世锦

　　本报告执笔：王召

	AC-尼尔森互联网调查	粉红女郎紧急招募！
	中国网络通俗歌手大赛	用搜索登陆一个城市

　　我国金融体制经过十年的改革与发展，金融管制不断放松，已经初步呈现分业经营、分业监管格局。货币政策独立性和科学性有所加强，金融宏观调节方式初步实现从直接调节向间接调节的转变，对调节宏观经济发挥了重大作用。但货币政策独立性不够，金融管制放松不到位，货币政策传导机制不畅的问题比较突出，未来金融宏观调节体制改革应当予以着重解决。

　　完善社会主义市场经济体制研究报告之十一

　　我国金融体制经过十年的改革与发展，金融管制不断放松，已经初步呈现分业经营、分业监管格局。货币政策独立性和科学性有所加强，金融宏观调节方式初步实现从直接调节向间接调节的转变，对调节宏观经济发挥了重大作用。目前我国宏观金融调节的问题突出表现为货币政策独立性不够，金融管制放松仍然没有到位，货币政策传导机制不畅。因此，未来金融宏观调节体制改革应当着重解决这些问题。

　　一、货币政策独立性有待进一步加强

　　(一)赋予中央银行更大的独立性和自主权

　　从目前中央银行发展状况来看，虽然1997年成立了中国人民银行货币政策委员会，但货币政策独立性仍有待提高。就我国货币政策决策过程而言，大到货币政策取向，小到利率、汇率水平以及货币供应量目标，并非由中央银行独立决定，而是受到方方面面的影响和制约，大大削弱了货币政策的独立性。2003年，中国人民银行的货币政策职能和银行监管职能分离，这为提高中央银行货币政策独立性创造了机遇。

　　货币政策的制定突出表现为灵活性。但是，由于中央银行不能独立决定货币政策取向，因此货币政策从谋划到出台往往时滞过长，容易错过最佳时机。举例来说，货币政策只是短期宏观经济政策，一旦将短期政策长期化，将很难保证中央银行货币政策的的科学性和最优性。因此，在未来中央银行体制改革过程中，全国人大、国务院应赋予其更大决策权，至少能够独立选择和制定货币政策取向，决定利率、汇率水平和货币供给数量，并在修改人民银行法时以法律文件形式固定下来。

　　从货币政策委员会的地位来看，目前仅仅是咨询议事机构，权威性远远不够。未来货币政策委员会应当提升为决策机构，并通过规范的投票表决方式进行决策。与发达国家中央银行货币政策委员会相比，目前我国货币政策委员会组成突出表现为官员过多、学者偏少且任期过短，此外也没有大区分行、企业界和银行界恰如其分的代表。未来货币政策委员会人员组成结构应当优化，以加强其公正性、科学性。首先，货币政策委员会委员中应当有2-3名大区分行官员，以充分体现来自地区的货币政策呼声。过去，人民银行大区分行在货币政策决策过程中几乎没有任何发言权，很大程度上使我国大区分行体制流于形式。其次，未来货币政策委员会中企业界、银行界的代表应来自全国工商联、中国银行业联合会等相关行业组织，以便准确地反映有关各方的普遍呼声。过去，货币政策委员会中企业界代表来自国家经贸委，它是政府机构，是企业的监管者，无法真正代表企业界对货币政策的需求；银行界代表仅仅来自四大国有商业银行，这对广大中小金融机构是显失公平的。再次，应当增加货币政策委员会学者委员人数，即从目前的1人增加为2人，同时适度延长学者委员任期，至少任期不短于官员委员。这是因为，官员的职位短期可能会发生变化，而货币政策的理论基础是相对固定的。

　　(二)应增强中央银行大区分行职能

　　我国1998年成立的人民银行大区分行，在一定程度上制约了地方政府对中央银行货币政策的干预，但也存在一些缺陷。一方面，人民银行大区分行在行政级别上是正局级，但省级中心支行却只是副局级，低于四大国有商业银行省级分行，影响了中央银行分支机构具体工作的开展。为便于省级中心支行工作顺利开展，必须淡化直至取消国有商业银行行政级别。而就其功能而言，省级中心支行及其以下分支机构的存在仍有必要，其工作重点应集中在联系对应地区的商业银行，进行信息收集和调查统计分析，为中央银行总行和大区分行制定货币政策提供决策依据。另一方面，过去中央银行总行放权不够，很少赋予大区分行制定区域性货币政策的权限，而大区分行在制定区域性货币政策时也不够积极。因此，在未来中央银行体制改革中，总行应当适当下放权限，分行则应积极主动，发挥区域性金融政策中心的作用。

　　应当肯定，中央银行大区分行体制的方向是正确的，它对减少地方政府对货币政策的干预、维护中央银行货币政策独立性具有非常重要的意义。此外，与人民银行总行相比，大区分行掌握更多地区实际情况，有利于中央银行因地制宜推行结构性货币政策。因此，大区分行体制决不应该半途而废。

　　二、建立中央银行与三大金融监管机构的协调机制

　　随着中国银行业监督管理委员会的成立，原中央银行的货币政策职能与银行监管职能分家，我国金融业分业经营、分业监管的体制逐步健全。在旧有矛盾得以解决的同时，新的矛盾又开始出现。一方面，中央银行仍然承担着“最后贷款人”的角色，可是，因为无法对商业银行经营实行监管，中央银行货币政策的权威性就有可能大打折扣。另一方面，虽然银监会具有对商业银行经营活动进行监管的职能，但是一旦金融风险酿成，即使想对金融机构进行救助，自身也爱莫能助。

　　为解决这一新矛盾，应当在人民银行、银监会、证监会和保监会之间建立稳定的信息沟通机制和双边及多边紧急磋商机制，这对顺利推行货币政策和开展金融监管具有重要意义。为了防止人民银行、银监会、证监会和保监会的协调机制流于形式，应当将协调内容至少通过暂行条例的方式有效固定下来。

　　三、货币政策目标改革：从货币供应量走向盯住通货膨胀

　　货币政策目标包含不同层次操作目标、中介目标和最终目标　。在我国，对货币政策目标的争论主要集中在中介目标上。我国从1996年开始采用货币供应量作为中介目标，但那时的宏观经济环境和现在有很大不同。我国加入WTO后，外资金融机构的进入和我国金融管制的放松促使金融创新得到迅猛发展，这将使货币的定义和计量变得日益困难，传统的货币需求函数失效，货币流通速度大幅波动，难以预测，最终导致M1、M2等货币总量目标与经济活动之间的稳定关系破裂，从而大大降低了货币供应量作为货币政策中介目标的有效性。为适应金融创新和金融发展，需要调整和转换中介目标。

　　对于我国来说，虽然利率是一个较好的货币政策中介目标，但由于利率市场化没有最终实现，因此尚不具备将其作为中介目标的条件。从国际经验看，越来越多的国家，例如英国、瑞典、芬兰、加拿大和澳大利亚等国，都纷纷放弃以货币供应量作为中介目标，将中介目标与最终目标合一，直接将通货膨胀率作为其货币政策目标。实际上，我国若把通货膨胀率作为货币政策目标，会具有很多优点，不但可以使货币政策的透明度以及政策制订者的责任感加强，而且可以提高中央银行货币政策的灵活性，也有利于缓解金融创新对货币需求与货币流通速度造成的不确定影响。因此，未来我国应当借鉴发达国家实施盯住通货膨胀的成功经验，在适当时候将货币政策中介目标从货币供应量直接调整为将通胀控制在适度区间，以增强货币政策目标的科学性，更好适应金融创新和金融深化的发展趋势。

　　四、继续推进利率市场化进程

　　经过始于1996年的利率市场化进程，中国人民银行累计放开、归并或取消本、外币利率管理种类114种，利率市场化取得重大进展。但是，利率市场化进程并没有到此结束，中央银行目前仍然管理的本外币利率种类有34种。特别是存款利率，基本没有放开。

　　目前，我国利率市场化的难点突出表现为中央银行独立性不强，没有利率制定权和调整权；国有商业银行和企业产权界定模糊，非市场化行为大量存在，即使利率放开，也很难按市场规律进行资金借贷。因此，应当使中央银行真正成为市场利率的调节者，按照先外币、后本币，先贷款、后存款，先长期、大额，后短期、小额，先农村、后城市的利率市场化总体思路，继续扩大金融机构决定利率的自主权，这是金融体制改革的一项重要任务。同时，应当加快理顺国有银行、国有企业的产权关系，努力完善公司治理结构，为利率市场化创造必要条件。

　　五、积极推动人民币汇率制度的改革

　　利率市场化的实现一方面使资金的配置更趋合理，另一方面，它也为人民币汇率制度改革打下重要基础。我国汇率制度改革的根本目标在于实现人民币完全可自由兑换，并实行完全由市场供求关系决定的浮动汇率制度，这是一项长期任务。

　　1996年，我国实现了人民币经常项目可自由兑换。但出于审慎原则，我国资本项目下仍然没有完全放开。加入WTO以后，随着进一步引入国际资本和国际竞争，中国不可能永远实行资本管制。经验表明，对资本自由流动的开放型经济而言，只有实行浮动汇率，才能保证中央银行货币政策的独立性和稳定性。因此，我国实行完全由市场供求关系决定的汇率制度也是大势所趋。

　　目前，我国资本账户开放的进程已经启动。在国际货币基金组织确定的43个资本账户交易项目中，我国实现可兑换的项目有8项，例如居民和非居民之间的商业信贷、非居民对内直接投资等等，占186%；有较少限制的有11项，占256%；有较多限制的有18项，占419%；严格管制的有6项，占139%。鉴于亚洲金融危机的教训，中国开放资本项目的过程必须谨慎。成功开放资本账户的前提条件包括良好的宏观经济环境、健康的微观经济基础、经常项目平衡、外汇储备充足、汇率水平均衡、国内金融体系稳定、金融监管体系完备等。目前，我国在微观经济基础、金融体系稳定和金融监管上还有很多不足。因此，我国外汇体制改革应伴随这些矛盾的化解而逐步实现，沿着“先资本流入、后资本流出，先直接投资、后证券投资，先资本市场、后货币市场，先股票市场、后中长期债券市场”的次序，开放资本项目，实现人民币的可自由兑换。

　　六、加强金融征信体系建设

　　商业银行是经营信用和风险的单位，但由于我国金融征信制度体系很不发达，商业银行对中小企业和个人的信用状况几乎无法了解，造成中小企业贷款难和消费信贷的高风险性，这也是货币政策传导机制不畅的一个重要原因。因此，金融征信制度的完善应是我国金融体制改革的一项重要内容。

　　人民银行在金融征信体系建设中应发挥主导作用。在完善银行信贷登记咨询系统的同时，必须逐步建立全国统一的企业和个人消费贷款信用等级制度。作为信用评分的依据可以包括企业所有人或消费者的收入状况、债务余额、财产、雇佣状况、住宅所有权，以及以往银行贷款行为记录。欧美发达市场经济国家经验表明，建立广泛的社会信用制度需要一个长期过程，短期之内银行贷款风险只能通过增加贷款担保机构来缓解。考虑贷款担保活动的高风险性，人民银行应着重抓好国家和省级两级再担保机构的建设。此外，积极发展贷款保险业务也是弥补金融征信体系缺位的重要手段。

　　七、成立中小企业政策性银行，邮政储蓄实现商业化

　　中小企业是世界各国经济发展和吸纳就业的中坚力量，但其先天不足却造成不易获得银行贷款。因此，世界各国对于中小企业都“格外关照”，成立中小企业政策性银行缓解其贷款难的矛盾。虽然我国政策性银行体系已经建立，但目前国家开发银行和中国进出口银行的业务范围显然并不包括中小企业，而另一家政策性银行--中国农业开发银行对中小企业也投入不多。因此，建立中小企业政策性银行，完善我国政策性银行体系势在必行。同时，应当保证中小企业政策性银行适度高效运营。通过中小企业的发展和税收的增加，政策性银行可能发生的少量资金损失就完全能够得到弥补。

　　在补充和完善我国政策性银行体系之外，还需要解决中国邮政储蓄的特殊问题。目前，成立于1986年的中国邮政储蓄的功能主要是吸收存款，转存人民银行。尽管1996年5月以来中央银行8次降息，但对中国邮政储蓄的转存资金利率仍保持在4347%的标准，使其通过转存资金获得2个百分点以上的无风险收益。中央银行每年为此贴补大量利息，不利于银行间公平竞争，使邮政储蓄丧失了生存危机感和发展紧迫感。所以，人民银行应尽快降低邮政储蓄转存资金利率，直至利率降低到与中央银行准备金利率相等。这样，邮政储蓄就会像普通商业银行一样，以利润最大化为导向，走向市场。

　　八、发展中小银行，提高银行效率

　　(一)放松银行准入，大力发展民营银行

　　目前，我国中小企业很难从大型商业银行获得贷款。而中小银行自身资金有限，很难满足大企业的贷款需求，通常只能和中小企业打交道。所以，我国当前迫切需要发展中小银行，为中小企业提供资金支持，并通过金融活动实现中小银行和中小企业的共同发展。

　　发展中小银行最为关键的一点是放松金融管制，广泛建立民间金融。需要注意的是，风险和民间金融并不存在必然联系。往往是各级政府机构、各级国有商业银行以及与之相关人员的干预和参与，才使民间金融逐渐丧失其本质，进而酿成金融风险。因此，无论中央银行还是银监会，在未来我国银行改革中都应解放思想，放松对民营银行的准入限制，鼓励建立真正意义上的民间金融，也即群众入股、民主管理，并且贷款行为不受政府行政活动支配。

　　(二)盘活农村信用合作社，为农村金融“输血”

　　农村信用合作社是我国目前为农村地区提供贷款服务的主力。但是大多数农村信用社历史包袱沉重，存在大量不良资产，严重影响了它们的贷款能力。更为严重的是，农村信用合作社金融风险日渐累积，且缺乏迅速遏制的办法。从统计数字来看，2001年底，信用社不良贷款5290亿元，占贷款总额的44%。如果预计呆滞贷款的50%在未来会变为呆账贷款，那么不良资产与累计亏损的数额大约将在4000亿元左右。为解决这一问题，中央和地方政府有必要按照一定比例出资，解决农村信用社历史包袱。由于总体亏损数额过于庞大，中央财政无法进行一次性支付，因此，应当根据各省(区、市)具体情况，从亏损少的地区做起，逐个消化解决；理顺农村信用社的产权关系，使其走上可持续发展之路。农信社的健康发展，也恰恰是缓解农村地区资金紧张的重要手段。

　　(三)化解国有大型商业银行不良贷款，实现其可持续发展

　　虽然我国已经通过建立金融资产管理公司的方式剥离四大国有商业银行不良资产，但是，不良资产问题并没有根本解决。除了体制性障碍之外，国有商业银行管理上的最大弊端在于计划体制下形成的自上而下的垂直管理模式：组织链条通常包括5个层级，即总行——省(自治区)分行——二级分行--县(市)分行——分理处、储蓄所。随着市场竞争的加剧，这种按照职能划分部门、下级对上级负责的管理模式对市场信号的反应异常滞后，往往一项决策作出之后市场状况早已发生变化。我国大型商业银行最终的改革方向是成为上市公司，但当务之急应是以价值链为依托，按照客户对象重构银行体系，实现自身组织框架体系的扁平化，提高经营效率。

　　从未来长期发展方向来看，四大国有银行上市方式应当不拘一格。由于我国四大国有商业银行规模过于庞大，很难引进独立的、非国有股份，无法使其治理结构得到根本改善。因此，可以选择拆分上市的方法对国有商业银行进行改造。拆分上市的另外一个重要作用是可以形成众多规模较小的商业银行，这些新形成的银行从自身规模出发，会更多考虑为中小企业提供贷款服务。因此，选择四大国有商业银行中的1～2家拆分上市，将会一举两得。