税制10年 不改不行

　　杨卫华(广州)

　　我国现行税制是1994年工商税制改革时制定的，10年来发挥了重要作用。但是随着形势的发展，特别是随着我国加入WTO和市场经济体制的逐步建立，现行税制暴露出许多问题，改革已经势在必行。

　　新一轮税制改革的原则是“简税制，宽税基，低税率，严征管”，经过新一轮税制改革，将使我国的税收制度更加规范，税负更加公平。多数人的税收负担会随税率的适当下降而减轻，从中获得实惠。同时，新一轮税制改革将进一步扩大税基，强化征管，减少逃税，增加财政收入。税收的职能作用将得到更充分的发挥。

　　“转型”要快，“扩围”宜缓

　　流转税是对发生在流通领域内的商品流转额所征收的税，主要包括：增值税、消费税、营业税、关税四个税种；是我国的主体税，现阶段占税收收入总额的60%以上。流转税的明显特征是税负容易转嫁，无论是价内税还是价外税，其税款一般都由购买者或消费者负担。流转税新一轮税制改革的切入口正是从增值税制改革开始的。

　　增值税是我国现阶段收入最大的税种，超过税收总额的1/3。笔者认为，当前增值税制改革重点是增值税“转型”和“扩围”；以及合理确定增值税负担和规范产品出口退税。

　　所谓“转型”，指的是要改生产型增值税为消费型增值税。我国目前实行的是生产型增值税，由于纳税人为生产应纳增值税产品而购进的固定资产所纳的税款不予抵扣，造成对外购的固定资产重复征税。这不但加重了固定资产的税收负担，而且限制了企业对固定资产的投资，影响了企业的技术进步。如果改为消费型增值税，允许扣除新增固定资产的已纳税款，就可以避免重复征税，鼓励企业扩大投资、提高技术水平。

　　改生产型增值税为消费型增值税的关键是财政的承受能力。因为税率不变，消费型增值税的税基比生产型增值税的税基小，企业的税负自然降低，国家的财政收入也会随之减少。按2003年的统计数据，国家减收估计在600～800亿元之间。笔者认为，这一数额财政是可以承受的。应当看到实行消费型增值税，在减少财政收入的同时会促进企业扩大生产，增加收入，会在一定程度上、甚至全部抵消收入的下降。

　　对于“扩围”(扩大增值税的征税范围)，笔者认为，从长远来看是必要的，但按照我国目前的税制设计和征管水平来看，还难以实施。所以，对“扩围”的改革不应操之过急。

　　合理确定税负也是增值税制改革的一项内容。我国增值税负担是重还是轻，社会上有不同的看法。笔者认为，从优化税制结构，特别是合理确定流转税和所得税收入结构来看，适当降低流转税特别是增值税的负担是必要的。具体做法可考虑改生产型增值税为消费型增值税后，一般纳税人的税率保持不变，相应调低小规模纳税人的征收率，使增值税的实际税负适当下降。

　　在消费税领域，因为消费税的征收目的主要在于调节收入，但现行消费税征收范围过窄，难以充分发挥调节功能。因此，消费税制改革一方面应适当扩大征税范围，把资源消耗大的产品和污染环境的产品如一次性筷子、饭盒等，以及某些高档消费品如高级皮毛制品等纳入征税范围；另一方面对已列入征税范围的某些日常生活用品如护肤护发品，应逐步降低税负，甚至在条件成熟时停征消费税。另外，为适应市场经济发展的需要，应尽快将消费税由价内税改为价外税。

　　营业税制的改革应注意合理调整税率和科学确定计税依据。而关税改革的方向，一是按WTO的要求和我国的承诺，进一步调低税率，降低关税总水平；二是优化税率结构，发挥关税对不同产品的适度保护或促进竞争作用。

　　让所得税的征收更加公平

　　新一轮所得税税制改革的重点是统一内外资企业所得税制和调整个人所得税制。

　　1991年我国统一了外资企业所得税，1994年税制改革时又统一了内资企业所得税，但到目前为止仍内、外企业两套所得税制度并存，税收负担不一，影响了企业的公平竞争和经济发展。笔者认为，新一轮税制改革应尽快统一内外资企业所得税，其中最主要的是：

　　一要统一内、外资企业的成本列支范围和列支标准，统一应税所得额和所得税的计算办法；二要统一税率。根据我国的国情和国际所得税制改革的走势，笔者建议适当调低我国企业所得税的税率，实行25%的比例税率，另对年所得额在10万元以下的中小企业暂执行18%的税率；三要清理、规范税收优惠制度，改变目前税收优惠过多、过滥的状况。对内、外资企业应一视同仁，坚持国民待遇原则，改地区优惠、外资优惠为产业优惠，实行产业优惠为主、地区优惠为辅的政策。四是在税种名称上，建议将“企业所得税”改名为“法人所得税”，从制度上理顺法人所得税与个人所得税的征收范围。

　　在个人所得税领域，我国现行的个人所得税制实行的是分类征收制，即根据纳税人所得的不同来源，分别制定不同的办法，实行按月或按次征收。优点是有利监管，减少逃税；缺陷则是难以贯彻量能负担原则，税负不公平。

　　因此，改革个人所得税制首先应将分类征收改为分类综合征收。对工资薪金所得、个体工商户的生产经营所得、对企业事业单位的承包经营承租经营所得、稿酬所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等实行综合征收，按年计征，按月预缴，年终汇算，多退少补。对利息、股息、红利所得、偶然所得和其他所得则继续实行分类按次征收，源泉扣缴，年终不再汇算。

　　目前我国个人所得税减免税规定存在不规范的状况。笔者认为，原则上应该把个人取得的所有收入都列入应税收入的范围，对需要给予照顾的纳税人或项目的收入，再通过反列举法，用减免税形式加以规定，如规定救济金免税等。但减免税的确定要合理，项目不宜过多，应严格限制在一定范围。

　　笔者建议，适当提高个人对公益事业捐款的税前扣除标准，可考虑在不超过应纳税所得额50%的范围内给予扣除，以鼓励人们关心公益事业；住房公积金应给予免税，但数额或比例要作严格规定，以免侵蚀税基；各级政府颁发给纳税人的奖励金，原则上应列入征税的范围。

　　同时，要合理确定个人所得税的费用扣除标准。所谓“费用”是指为取得应税收入而支付的生活费用和必要费用。我国现行个人所得税实行的是法定费用扣除制度，全国一刀切，费用扣除标准与纳税人的实际费用开支相差太大，不合理。确定费用扣除标准，既要考虑纳税人为取得收入而支付的费用，又要考虑纳税人的生活开支状况，如物价水平、抚养子女、赡养老人的情况以及教育制度、住房制度、医疗制度、保险制度改革的影响。

　　我国幅员广大，各地情况千差万别，不可能实行统一的费用扣除标准。最好的办法是依纳税人的不同情况，确定不同的费用扣除额。如果一时难以做到，仍需实行法定费用扣除制度的话，可制定全国统一的幅度费用扣除标准，如把月工资薪金费用扣除标准确定为800～2000元；或按年综合收入把费用扣除标准确定为1万～3万元，具体标准由各省、市、自治区人民政府确定。这既维护税法的权威，又符合客观实际，容易被纳税人所接受，有利于加强税收征管，减少社会矛盾。

　　我国现行个人所得税税率，由于类型和档次多，既复杂，又不利于发挥调节作用。改革应该优化税率结构，调整税收负担，做到有利于发挥个人所得税保护低收入者，适当照顾中等收入者，重点调节高收入者的作用。

　　财产税制

　　财产税制改革也是新一轮税制改革的一项重要内容。我国目前财产税种比较少，典型的只有房产税。财产税制改革的方向是扩大财产税的征税范围。十六届三中全会《决定》指出：“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”

　　物业税实际上是一种财产税，对纳税人拥有的物业或物业收入征收。初步设想是把现行对房屋、土地征收的房产税、城市房地产税、土地增值税、契税以及对房地产开发商征收的有关费用，合并为物业税。这一方面有利于简化税制，规范征收；另一方面有利于扩大财产税的征税范围，增加地方政府的财政收入，减少乱收费，减轻百姓负担。

　　当然，开征物业税还有许多工作要做，需要一个深入调查研究和反复测算分析的过程，笔者认为，物业税不可能很快出台。最近有媒体提出开征物业税就是要把开发商交纳的各种税费改为物业税。笔者不赞成这种说法，事实上不可能把开发商交纳的全部税费都改为物业税，由业主交纳，例如，建设商现在交纳的建筑营业税就不可能改为物业税由业主来交，因为可以改为税的只是开发商交纳的部分行政性收费。另外，笔者也不赞成把现在开发商交纳的地价改为物业税，因为把现在向开发商征收40～70年的地价并入物业税按年征收，势必严重影响政府的财政收入，在实际操作中也有很多问题难以解决。

　　可行的办法是把现在对不动产征收的有关税种再加上对开发商征收的部分行政性收费合并为物业税，并参照房产税的计税办法，按不动产原值扣除一定比例作为费用后的余值征收，待条件成熟再改为按评估值征收。这样，征收方法简便，也容易被纳税人和百姓理解。另外，为了规范我国物业税的征收，建议借鉴国外的做法，把每个家庭超过一套的住房，列入征税范围，增加税收收入，不过税率应当从低。

　　至于开征遗产和赠与税，笔者认为，目前我国开征的条件还不具备，最主要的是缺少税源。现在的老年人财产不多，税源有限；而有财产的人，大多为中青年。加上我国还没有建立起规范的财产登记制度，相关法律也不完善，因此开征的条件还不成熟。-

　　(作者系中山大学税收与理财研究中心主任、教授)

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