国土资源部紧缩“地根” 长三角再告“地荒”

　　本报记者 李芃

　　●国土资源部职能将发生重大转变，即由目前比较单一的管理部门，向国家宏观调控部门转变。以后土地政策将像信贷政策那样，干预国民经济其他领域的发展

　　●目前在长三角，工业用地的取得仍允许采用协议出让的方式。近年来愈演愈烈的 建设用地与农业用地的矛盾，其实也就集中在工业用地对农业用地的不断蚕食上

　　●工业用地以市场化方式取得，理论上是可能的，但为招商引资压低土地价格甚至推出“零地价”，是长三角各地心照不宣的做法。短时间内实行工业用地市场化取得不太现实

　　●上海郊区目前的土地容积率0.1还不到，标准厂房通常只造一层楼，相当浪费。长三角土地紧张，更应该惜地如金，标准厂房造上个三、四层，甚至10层也是完全做得到的

　　“无锡去年一年用地10多万亩，可是今年国家所批的建设用地指标一共才2.5万亩”，谈起土地调控和规划的问题，无锡市国土资源局耕地保护处处长丁伟民忍不住叹起了苦经。虽然现在才是3月，看样子今年的用地指标又会早早告罄。

　　国家国土资源部一压缩指标，使年年用地都“过紧日子”的无锡市更加捉襟见肘。无锡的国家高新技术产业开发区成立不到十年，进区企业已差不多达到饱和。无锡市政府在春节前就递交了扩大开发区的申请报告，但迟迟不见动静。有关人士估计，国家对开发区建设用地的新一轮清理整顿结束前，此事不太会有回音。

　　有消息称，国土资源部根据新的职能定位，决定将今年的建设用地指标压减20.3%，占用耕地指标压减23.4%。记者了解到，不仅是无锡，今年长三角各地的用地指标都有很明显的削减。作为中国经济发展最快的地区之一，长三角的土地危机早已不是新鲜事；这样一来，土地官员们更加愁眉不展：不管国土资源部的新政策是出于怎样的意图，肯定将加剧这一地区的用地紧张。

　　让土地成为宏观调控杠杆

　　央视国际3月中旬的一则报道称，国土资源部职能将发生重大转变，即由目前比较单一的管理部门，向国家宏观调控部门转变。以后土地政策将像信贷政策那样，干预国民经济其他领域的发展。

　　据报道，在前不久的全国国土资源厅局长会议上，国土资源部部长孙文盛透露出一个重大信息：根据中央的要求，今后国土资源部要站在国家发展大局上，重新思考职能定位，增强宏观经济调控能力。

　　孙文盛直言，现在土地供应政策，要像金融货币政策那样，成为国家最重要的宏观调控手段。

　　根据国土资源部的最新调查，2003年全年冶金、化工、纺织等行业固定资产投资增长了50%以上，带动建设用地比上年增加了49万亩，增幅达17%。不仅造成某些行业投资过热，同时还因为占用耕地，直接威胁粮食安全。

　　国土资源部土地利用司副司长束克欣说，国家限制发展的产业、行业比如说水泥、钢铁、电解铝等当前是要进行限制的，上这些项目就不能供应土地。在某种程度上说，土地供应在经济调控中的作用比信贷还要重要，因为任何项目不可能建在空中。束克欣指出，针对上述情况，今年国土资源部根据新的职能定位，决定压减建设用地指标和占用耕地指标，这将成为国土资源部第一次通过土地供应对国民经济其他领域进行宏观调控。

　　江苏省国土资源厅办公室的顾副主任说，国土资源部原有五大职能，即对国家的土地和矿产资源进行调查评估、规划、管理、保护和合理利用，应该说宏观调控是其中“规划”职能的题中应有之义。而此次国土部门的职能转变，就是极大地强化了宏观调控这部分的职能。

　　中国土地学会理事、复旦大学王克忠教授表示，国土资源部原来既是行政管理部门，也要完成一定的调控目标。现在所谓的职能转变，或许是一种伏笔，预示着国家将逐步采用市场化的手段，通过土地市场对宏观经济进行调节。

　　根据我国“十五”期间土地市场建设的目标，政府对土地市场的调控方法将趋于多样化和市场化。政府供地价格的调控作用将更加明显，土地价格是影响划拨土地入市量、出让土地转让量和土地需求的价格杠杆，政府通过调节地价水平稳定土地市场，调节供需平衡。也就是说，经济手段将成为政府调控市场的主要手段。土地收购储备将作为总量控制的有效手段和制度而被政府广泛实施，土地债券、换地法律文书等也将逐步成为调控土地市场的主要政策和金融工具。不难看出，这次国土资源部的职能调整是与前述这一市场化的思路一脉相承的。

　　工业用地尝试市场化取得

　　根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

　　目前在长三角地区，经营性用地以市场化方式取得，已经成为一种普遍的做法，操作也比较规范。但是工业用地的取得，至今仍允许采用协议出让的方式，近年来愈演愈烈的建设用地与农业用地的矛盾，其实也就集中在工业用地对农业用地的不断蚕食上。

　　王克忠教授一针见血地指出，眼下普遍存在的工业用地浪费现象，就和工业用地取得方式没有市场化有很大关系。

　　江苏省国土资源厅土地利用处一位不愿透露姓名的官员说，土地资源在我国非常有限，将来工业用地的取得完全有可能采取市场化的方式。这一方面是因为，目前工业的产业同构问题比较突出，必须通过市场化的方式进行资源的合理配置；另一方面，现在已不断有声音提出不要光以GDP增长指标来考核官员，这将为各地政府走出“政绩”束缚创造有利的大环境。

　　浙江省国土资源厅规划处的朱处长认为，公益性建设项目的用地有政府划拨来保证，一般的工业用地应该鼓励采用市场化的方式来取得。他告诉记者，其实国内已经有工业用地挂牌出让的试点，长三角地区用地分外紧张，以后必然要走上这样供地的路子。

　　但是无锡国土局丁伟民对此持保留态度。他认为，工业用地今后以市场化的方式取得理论上是可能的，但目前地区之间的竞争客观存在，为招商引资压低土地价格甚至推出“零地价”一度是长三角各地心照不宣的做法，短时间内要实行工业用地的市场化取得不太现实。

　　丁伟民认为，如果政府改以税收指标考核官员，再辅以行之有效的法律法规，将有助于工业用地资源逐步走上市场配置的路子。在目前的情况下，抬高工业用地的价格底线，使得囤积土地以期地价升值而获利的行为基本无利可图，不失为一种更加可行的办法。

　　长三角加强用地“精耕细作”

　　江苏省国土资源厅办公室顾副主任说，当前对于土地资源的调控和保护，要从新增用地和存量用地两头双管齐下。一方面，对于新增建设用地要谨慎审批；另一方面，江苏省2003年下半年出台了建设用地的指标体系，规定了不同产业和行业的工业用地数量。

　　据悉，在无锡等苏南城市，国土部门在审批建设用地时一般是按照指标的下限供地。此外还加设了供地门槛，从投资强度(即每亩土地投资数额)、产出率等指标考虑供地额度。

　　丁伟民告诉记者，无锡市国土局规定，省级开发区内土地的投资强度应达到每亩250万元，市级开发区应达到每亩200万元；如果每亩投资数额小于150万元，就将不单独供地而出租标准厂房。

　　顾副主任表示，江苏尤其是苏南地区用地非常紧张，因此对已经批租出去的存量用地加强管理就显得尤为重要。江苏省规定，已经批租的土地当年必须利用其总量的60%，第二年必须利用80%；如果达不到这一标准而出现的土地闲置，第一年将征收闲置费，第二年则将土地收回。据了解，目前江苏各地已经普遍推行了这一做法。

　　浙江省继去年3月对各类开发区进行治理整顿之后，今年将进一步加大土地市场整治力度。对抛荒闲置的土地，各地必须加大查处整改力度：土地能复耕的，要组织人员进行复耕；对闲置一年的土地，要依法处以罚款；对闲置两年的土地要依法收回；对闲置两年而不依法收回土地的，则将暂停该地区的土地征用受理工作。

　　浙江省国土资源厅规划处朱处长告诉记者，由于更为重视经济发展，浙江省前些年的土地利用效率坦白说不及江苏。但现在珍惜土地资源、提高其利用效率已经成为全省的共识。2003年，浙江省也制订了建设用地双控(投资强度和容积率)指标体系，并加强了对存量用地使用情况的监控和管理。

　　王克忠教授说，上海郊区目前的土地容积率0.1还不到，标准厂房通常只造一层楼，是相当的浪费。他认为，长三角土地紧张，更应该惜地如金地使用，这一带标准厂房造上个三、四层，甚至10层也是完全做得到的，“香港的土地使用就已经立体化了”。