六审扶贫资金：专项资金违规使用为何屡禁不止

　　本报记者 许圣如 北京报道

　　阳春三月，乍暖还寒。

　　审计署审计长李金华在1月30日全国审计工作会议的报告上指出，通过对592个国家扶贫重点县扶贫专项资金的管理使用情况的审计，问题最突出的是，一些地方扶贫贴息贷款 投向不合理，主要投向了工业、电力、通讯、交通等基础性和竞争性行业，而用于扶持农户的小额贷款却逐年萎缩，不利于国家扶贫政策的贯彻落实。

　　随后，各地都陆续披露了各自的检查结果。

　　“这是自从1994年确定国家扶贫重点县后进行的第6次大范围的扶贫资金审计，每次都发现不少问题，但是每次审计还会发现多次指出的问题依然存在。”一位地方审计厅的人士对于扶贫专项资金使用上出现的问题很无奈。

　　扶贫资金大审计

　　2003年审计署大规模扶贫资金审计缘于新疆的一次扶贫资金调查。

　　2002年10月9日至23日，新疆自治区监察厅、扶贫办、计委、财政厅、审计厅、农行自治区分行联合组成扶贫资金检查组，对和田地区、喀什地区、克州、阿克苏地区的8县1市1998年至2001年的以工代赈资金和财政扶贫资金的管理使用、项目实施，扶贫贴息贷款投放和回收，1998年至2000年三项扶贫资金审计中发现的违规违纪问题的整改情况，以及山东省援助资金的使用情况进行了检查。

　　结果发现违反规定，挪用扶贫资金的问题突出。首先是不执行项目审批计划，随意变更扶贫项目和资金用途。另外，还存在挤占扶贫资金，帐目不清，资金滞留等问题。

　　据不完全统计，重点抽查的8县1市中，2001年前被挤占挪用扶贫贴息贷款3000多万元，目前能收回的仅有30%。

　　新疆扶贫资金调查的结果直接导致了审计署在2003年4月组织全国范围的扶贫资金大审计，各地7月到10月结束审计，将结果上报。

　　广西审计厅组织全区有关审计机关对自治区本级、14个地级市和28个国家扶贫开发工作重点县2001至2002年扶贫专项资金进行了审计，审计查出违纪违规金额7138.34万元，主要包括挪用扶贫专项资金、无工程竣工验收单据直接报账、白条列支工程款、未将扶贫资金转入专户运行管理等问题。

　　2003年12月，自治区财政厅、扶贫办联合向全区各市县财政、扶贫部门下发了《关于认真查处扶贫资金使用管理违纪违规问题的紧急通知》，要求各市县采取切实可行的措施，按照“谁主办谁负责处理，谁借钱谁负责收回，哪个单位的问题哪个单位负责处理，哪位领导分管哪位领导负责督办”的原则进行认真整改，同时，要求各市县将问题的清理情况和整改措施于2004年2月前上报自治区财政厅、扶贫办。

　　广西扶贫办综合处处长在3月22日接受记者采访时，表示“现在很多市对于审计数字有意见，认为出入太大，要求核查”。

　　这位人士认为，目前对于审计结果意见比较大的地方集中在审计有重复计算的因素，有些2000年前已经整改的，被重新统计了，还有就是一些违反程序使用的资金，但是合理，“市里面希望把这块从违规资金中剔除出来。”

　　贫穷省份如此，而富裕省份的情况也并不乐观。

　　浙江审计厅对全省2000年至2002年中央、省和地方财政扶贫专项资金的使用情况审计后发现：基层挤占挪用扶贫资金情况较为普遍。据浙江省审计厅总审计师陈涣昌介绍，全省扶贫资金被挤占用于弥补乡镇行政收费、乡镇财政赤字甚至列支招待费等共计1005.32万元，全省截留、挪用和转移扶贫资金2043.97元，违规出借扶贫资金累计642.5万元。少数地方甚至将扶贫资金用于发放奖金和私设“小金库”。另外，部分县市还未按规定设立扶贫资金专户；一些市县未将扶贫资金全额纳入专户，专户管理极不规范。

　　“这些只能归结到政府改革的成本上了，乡镇撤并，农村税改，县乡财政收入逐年减少，基层政权总要运作，饥不择食呀。”陈涣昌说。

　　资金分配方式应改革

　　扶贫资金管理过程中出现的问题，各地都大同小异。

　　安徽省审计厅科研所副所长王羚将这些问题总结为未建立科学、规范的扶贫项目库系统；扶贫项目资金分配过于分散，致使项目效益不够明显；部分地区财政报账制中假报账、报假账现象严重；套取、挤占、挪用扶贫资金现象较为普遍；各级有关部门对财政扶贫资金使用监管缺乏力度。

　　如何解决这些年年检查，却重复出现的问题呢？

　　中央财经大学杨艺清教授认为应该改革资金分配方式。现在财政专项资金在分配上不规范的情况较多。一是上级财政要求下级财政按投入资金额比例配套，政策一出，基层财政无所适从，左右为难。二是在资金的使用上，形成了“谁争取的资金谁使用”的局面，使一部分直接安排在部门或项目的资金脱离了财政的监督管理。因此，必须改变这种封闭式的资金分配方式，实行规范化的转移支付。

　　他分析，国家对于扶贫专项资金的使用进行监督检查，但是监督必须贯穿在整个资金分配使用的全过程，要开展事前、事中、事后的全面监督。“现在大体上每年都审计，但是审批和管理部门，由于管理项目多、时间紧等原因，难以自始至终对资金使用情况进行严密审查与监督，往往是出了问题还不知道，直到审计部门进行审计后才发现问题严重。但此时，绝大部分被挤占挪用、损失浪费的资金已无法追回。”

　　对于扶贫资金专款专用问题，杨艺清认为，应建立专门账办理专款事宜，并指定专人管理；不能挪作他用，不能挤占、截留。

　　针对扶贫专项资金成了“唐僧肉”，出现了争项目、争资金的现象。中国人民大学毛寿龙教授认为要加强扶贫项目可行性研究，严格项目审批程序。国家扶贫开发重点扶持的县、乡，今后申报扶贫项目必须结合当地实际加强可行性研究。“扶贫主管部门要严格项目审批程序，增加项目透明度，重大项目要实地调研，科学论证，方可立项，防止部分项目单位立假项目或虚报项目投资以套取扶贫资金的问题。”

　　毛寿龙认为扶贫资金的监督管理不是哪个单一部门的事情，要多开展扶贫资金管理使用情况的联合检查工作。多部门联合对扶贫资金管理使用情况进行监督检查，有助于协调各有关部门统一行动，加大监督检查工作力度，及时发现问题，解决问题。