统筹城乡发展：农民增收的根本出路_国内财经_财经纵横

统筹城乡发展：农民增收的根本出路

http://finance.sina.com.cn 2004年03月23日 10:13 中国经济时报

　　国务院发展研究中心农村部部长韩俊解读农民增收

　　本报记者段树军

　　当前农村发展面临的最大问题是农民增收困难，而现在是改革开放以来农民增收形势最严峻的时期，也是城乡居民收入差距拉得最大的时期。前不久发布的中央1号文件和本次

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政府工作报告对农民增收问题都制订了具体的措施，如何理解这些政策措施以及如何贯彻实施，中国经济时报采访了国务院发展研究中心农村部部长韩俊。

　　农民增收难症结：城乡分割的二元结构

　　近年来，虽然农民收入出现了恢复性的增长，但基础并不牢固。韩俊认为，必须认清影响农民收入增长根本性、深层次的原因，才能更好地贯彻执行中央制订的农民增收政策。

　　韩俊说，农民增收难，城乡差距悬殊，是国民经济发展长期积累的结构性和体制性矛盾的集中体现。从结构性矛盾看，在计划经济时期，中国不是随着工业化的发展，逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力的流动，尤其限制农民进城就业和定居，导致中国城镇化进程严重滞后。中国目前人均GDP仅有1000美元，但已经出现了严重的农产品需求制约，最基本的原因就是城镇农产品消费群体比重太小。中国农民的就业极不充分，农村剩余劳动力转移困难，最根本的障碍是城市化进程明显滞后。

　　从体制性矛盾看，在传统的计划经济体制下，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额的资金，农业的基础地位长期受到严重削弱；在城乡分割的二元结构体制下，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡。这些都是造成城乡差距过大的重要的制度性因素。虽然改革以来中国城乡关系逐步改善，但农业和农村在资源和国民收入分配仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制仍未从根本上发生改变，这是农民增收难问题的症结所在。

　　政策的着力点：让农民直接受益

　　“中央现在所制定的一系列增加农民收入的政策，我认为可以用三个‘更’来理解。”韩俊认为，中央1号文件和本次政府工作报告中制定的具体政策，有三个突出特点：

　　“一是农民增收的政策内容更全面。”韩俊说，新阶段我国农业和农村发展的内涵已经发生重大变化，从中央所制定的一系列增加农民收入的政策，不是孤立地谈粮食安全，而把保护和提高粮食综合生产能力与推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力，实施可持续发展战略等长期目标结合起来，注意保持了农业政策的连续性。不仅重视把农业和农村内部增收的文章做足，又重视继续推进农村劳动力外出就业，在农业和农村外部寻求增收途径。不仅重视农村经济的发展，也开始强调提高农村的科技、教育、文化和医疗卫生水平，促进农村经济社会和农民的全面发展。

　　“二是农民增收的政策力度更大。”韩俊认为，近期中央出台的政策中，投入力度之大是前所未有的。2004年各中央财政对″三农″的投入就增加了300亿元左右，比上年增长20%以上。农村改革的力度也很大，注意对包括粮食流通体制、农村税费体制、农村金融体制和土地征用制度等在内的农村经济体制进行全面的综合改革，注意对整个农村的经济体制和农村基层政权体制进行配套改革。农村改革开始真正触及长期以来形成的城乡分割的二元结构体制这一深层次矛盾。

　　“三是农民增收的政策效果更直接。”韩俊认为，这对农民增收最关键。韩俊说，前几年，为了让农民增收，国家采取粮食保护价政策，但钱是补给粮食企业，对农业的财政预算中，高达20%-30%的资金是补贴给粮食流通领域的国有粮食企业，但效果并不好。从1998年到2003年，粮价一直低迷，花了几千亿的政府财政资金，而农民却没有真正受益。现在，政策的着力点是政府花钱或者说政府采取的政策一定要让农民直接受益。粮食风险基金直接补贴种粮农民，取消农业特产税，五年内取消农业税，这些政策使所有粮食主产区的农民都受益。

　　韩俊说，过去几年中发的国债，投到农口的占29%，这其中投在林业和水利这两个部门就占85%，跟农民生产、生活息息相关的中小基础设施国家基本没有投入。这次政府工作报告中就明确了国债投资重点用于改善农民生产生活条件的农村“六小工程”。此外，提高给农民的征地补偿，给农民建立社保；用三年时间基本解决建设领域拖欠农民工工资问题；推进新型农村合作医疗制度试点；完善农村义务教育″以县为主″的管理体制，中央财政拿钱启动西部地区“两基”攻坚计划，继续实施第二期农村中小学危房改造工程等政策措施将会直接使农民直接得到实惠。

　　“这是汲取了过去的教训而作出的重大政策调整。”

　　澄清统筹城乡发展的认识误区

　　“北京市的一位同志曾经对我说过这样的担心：现在讲城市要解决进城农民子女的入学问题，但如果都安排了，农村的孩子都到城里来上学怎么办？”韩俊说：“像这样的担心是没必要的，农民进城要吃住，要有开销，农民不会为把孩子送到城里上学就进城。但这也反映出我们目前在实施政策中，一些人还有认识误区。”

　　韩俊说，在农村政策问题上，总体来说大家思路上比较一致，像在降低农业税率、加大对农村基础设施建设投入上，都没有什么分歧。现在大家思路还不是很清晰的是农村金融改革，主要是信用社怎么改，如果改成银行后，对农民的服务会不会越来越弱化。目前的农村金融改革能否改进对农民和农村中小企业的金融服务，现在还看不出什么效果来。应该承认，对有些政策仍然存在一些不同的看法，或仍有一些担忧。例如，中央对改革征地制度的政策已经明确。现在各地普遍有一种担心，即担心征地制度的改革，会提高土地使用成本，影响招商引资和基础设施建设。特别是中西部地区一些同志，认为过去沿海地区通过优惠的用地政策，加快了工业化和城镇化的步伐，现在中西部地区最大的优势是土地多，价格低廉，如果中央把土地卡得很严，中西部的发展会受到制约。沿海地区也担心今后经济发展越来越受到土地政策收紧的制约。中央提出切实保障进城农民合法权益，改善农业富余劳动力外出就业的环境，放宽农民进城就业和定居的条件，有的城市惧怕一旦给予了农民工正常的市民待遇，农民工会一拥而进入城市等等。

　　韩俊认为，要消除这些顾虑关键是要端正指导思想，真正把思想统一到中央提出的统筹城乡发展这一根本要求上来。统筹城乡发展的核心是解决“三农”问题。在推进工业化、城市化、现代化进程中，必须始终坚持依法保护农民权益，切实维护好农民的利益，决不能以牺牲农民利益来换取经济的发展。在加快城市化和工业化的进程中，各种建设都不能再走牺牲农民、剥夺农民的路子。

　　据粗略测算，若只考虑货币收入，2002年城乡居民收入差距为4：1。若考虑城市居民的各种福利性补贴，城乡居民实际收入差距将进一步拉大到5-6：1。发展中国家城乡居民收入相对差距虽然大一些，但一般不会超过2∶1。即使一些收入分配高度不平等的发展中国家，城乡之间收入差距也不像我国这样大。总体来看，我国已经成为世界上城乡居民收入差距最大的国家之一。在未来一段时期内，城乡差距还可能呈扩大的趋势。在这样的背景下，采取更直接的政策措施，如直接补贴农民，防止差距的过分扩大，是极为必要的。

　　这样做，从短期看，原始积累会少一些；但从长远看，工业化进程并不会放慢，相反，因为农村社会稳定，农民收入增加，农村市场扩大，会保证工业化更迅速、更稳妥地进行。

　　政策重在落实

　　“在中西部一些地区，由于地方财政困难，挤占各种农业专项资金用于发工资的做法是很普遍的。”韩俊说，目前政府对农业的投入渠道较多，不同渠道的投资在使用方向、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，多头管理造成了力量分散，不能形成合力，不利于统一监督、管理和协调。不少资金投下去以后，甚至被大量挤占和挪用，对农民增收没有产生什么作用。

　　他认为，总的来看，国家财政支农资金投入总量中，农民直接收益的资金投入比重还很低。政府部门都倾向于使本部门的预算规模最大化，而往往忽视其使用效果。因此要整合财政支农投入，大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。要尽快研究整合农业投资的具体办法，并切实改进农业投资的管理，使得有限的对农业和农村的投资能真正发挥作用。要加大对农民的收入的直接补贴力度，在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。逐步将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴。将县以下以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。

　　“根据我们对北京市181位民工的调查，办两个证件的占28%，办3-5个证件的占到43.6%。从实际情况看，这种专门面向民工的就业证卡管理制度，在实际执行中，基本上已丧失了管理和服务的实际意义，大多演变成以管理之名，行收费之实。”

　　韩俊说，如何公正对待农民工，让进城农民融入城市需要转变观念。中央1号文件把进城务工就业农民界定为产业工人的重要组成部分确立了公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整政策框架。按照1号文件的要求，流入地政府应该废止各种针对外出民工的歧视性政策，应该为其提供相应能够的公共服务。要取消专门面向外出就业民工的就业证、健康证等不合理的证卡，简化农民外出就业手续，坚决纠正各种变相收费。目前，进城务工就业的民工仍然要办理名目繁多的证件。实际上，就业证卡制度对外出就业农民带有明显的视性，这种做法损害了进城农民平等的就业权利，不符合市场经济公平竞争的原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。城市政府在制定城市发展规划和政策时，要把这部分人口视同常住人口对待。在这个问题上，一定要更新观念，不能把外来人口视作包袱，要对外来人口实行“人性化管理、市民化待遇、亲情化服务”，最终要逐步让农民工融入城市之中。

　　“低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。”韩俊认为，当前，大量征地严重损害了农民利益，由此引发的社会矛盾在不断加剧。失地失业农民问题的影响不亚于下岗工人问题，已成为影响社会稳定的一大隐患。从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策。

　　韩俊说，土地征用既保证国家为了公共利益的需要用地，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置土地征用。应当有利于富裕农民而不是造成大批农民失地失业，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大社会不公。现行法律无法保护失地农民的合法权益必须按照这一指导思想，修改有关法律，并尽快出台关于征地制度改革的政策性文件妥善安置失地农民。

　　农村劳动力就业培训是件大事

　　国务院关于农村教育发展的决定明确提出，今后普遍开展农村实用技术培训，每年培训农民超过1亿人次。积极实施农村劳动力转移培训，每年培训2000万人次以上。国务院六个部委也专门制定了农民工培训计划。

　　韩俊说，大幅度增加各级政府用于劳动力培训的投入，并探索新的培训方式，全面提高农民的素质，是促进农村经济社会协调发展，从根本上解决农业、农村和农民问题的关键所在。

　　他认为，对农民的就业培训问题，要把握五个政策要点：一是将农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支持范围，建立“政府主导、多方筹集”的投入机制；二是把满足市场需求和尊重农民意愿作为根本出发点，走先培训后输出、以培训促输出、定向培训、定向输出的路子等等；三是要防止以培训之名对农民乱收费；四是建议推广“劳务培训券”制度。政府把有限的钱以“劳务培训券”的方式，直接补到支付能力低的受培训者身上，让受培训者自己去选择培训者，有利于在培训机构间展开竞争，有利于提高培训的针对性，有利于提高政府资金的使用效果。五加强对农村职业技能教育的支持力度。建议有效整合教育资源，把发展中等职业学校的重点放到农村去。可以通过高职在农村扩招，每年从800万农村初高中毕业生中逐步转出300-400万农村青年，其余400万人经过中学阶段的职业教育可以回到农村创业或进城从事二三产业。这对减少农村中、小学大量辍学，促进农村劳动力素质的提高意义重大。

　　建立完善、有活力的农村金融体系

　　农民贷款难是普遍现象，为什么贷不到呢？因为农民的贷款金额往往只有几千甚至几百元，贷款的成本高，风险大，但是利润却不大，正规的金融机构不愿意把钱贷给农民。韩俊说，随着正规金融机构纷纷撤出农村，农民连最基本的金融需求都难以得到满足。

　　韩俊介绍，1996年国务院就发布了关于农村金融体制改革的决定，农村金融与农村信用社体制一直处在改革和探索阶段，前后涉及农业银行、农业发展银行、农村信用社与邮政储蓄等多种金融机构，经历了政策性金融、商业性金融和合作金融的各阶段尝试，但至今仍然是金融体制改革中主导思想最模糊、涉及对象最复杂和推动难度最大的改革。

　　韩俊认为，从根本上解决当前我国农村金融中存在的突出问题，必须以促进农村金融市场的发展为目标，加快推行农村金融体制的整体改革，建立商业可持续的农村金融体系。目前农村金融体制改革的重点：一是解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰、法人治理结构不完善、管理水平较低以及缺乏有效的激励机制和内部人控制等问题；二是通过加强对金融中介的监管，放松利率管制等，创造一个促进农村金融市场发展的有利环境；三是重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系。

　　此外，要从农村实际出发，研究有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务的其他途径和办法。除了继续重视正规金融机构的改革外，韩俊认为应对以下两个问题要有足够的重视：一是大力推广小额信贷，探索将一部分信用社改造成为专门的小额信贷银行。这方面，印尼的经验在国际上备受推崇。在印尼人民银行下面，专门成立了小额信贷银行。这个银行在过去20年运作得很成功，最基本的一条经验就是放开对利率的限制。二是对民间借贷的政策要有所调整。农民对资金的需求2／3是由民间借贷满足的。对民间借贷要允许存在，严格管理，要有一套监管办法。

　　让公共财政雨露滋润亿万农民

　　长期以来，由于义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制加重了基层政府和农民负担，迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成。韩俊认为，这是中国城乡之间最大不平等。

　　目前，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。目前，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。政府卫生预算支出在城乡之间的分配极不合理。1991-2000年，政府农村卫生预算支出累计只有690亿元，仅占政府卫生总预算支出的15.9%。1991-2000年期间我国政府卫生预算支出增加了506.71亿元而用于农村的卫生支出只增加了63.08亿元仅占12.4%。

　　长期以来，我国城乡社会保障制度处于分割状态。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。农村目前基本上是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式，农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。

　　韩俊说，解决公共财政对农村和农民的支持问题，必须逐步增加对农村教育、农村医疗卫生和社会保障等社会事业的支持力度。“以县为主”的农村义务教育管理体制从总体上看仍囿于现行体制框架之内，未能从根本上解决义务教育体制的城乡分割问题。要真正落实把农村教育作为整个教育工作“重中之重”的要求，真正实现政府办农村义务教育，必须按照建立公共财政体制的要求，逐步由实现由中央和省级政府承担农村义务教育的投入。

　　目前，农村卫生投入的大头在地方政府，由于相当一部分县乡财政保工资都困难，每年对农村卫生增加的投入十分有限。如果不对目前的卫生筹资体制进行改革，政府所提出的所有的农村卫生目标的实现都要大打折扣，不同地区之间和就不可能缩小。对农村卫生筹资体制进行根本性改革，一是要在中央和地方各级政府之间合理界定责任；二是要在城乡之间公平分配卫生资源；三是要完善中央对贫困地区的转移支付制度。

　　要坚持城乡一体化的政策导向，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题。对广大农民来说，疾病威胁主要是重大疾病，这是他们无力承担的风险，发展大病统筹合作医疗是适应农民要求的。要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，因此必须重视农民最低生活保障的建立。可以先从经济发达地区起步，尽快建立城乡一体化的最低生活保障制度。对于已经在城市中有稳定的工作、稳定收入的进城农民，可逐步纳入城市社会保障的范围。