国资委日趋强势 如何监督国资管理者法律未决

　　国资委应当定期向人大作报告，不仅仅是财务的，而且应该是综合的、全面的公示

　　2003年，以“强势面目”出现的国资委主任李荣融无疑具有极高的曝光率。十届人大二次会议上，国资委这个代表国有资产所有者履行出资人职责、运做12万亿资产的“大管家”，似乎有非常充足的理由向全国人大汇报国有资产的现状。按惯例，国务院组成机构中，只有财政部部长和发改委主任有资格单独向全国人大汇报工作。报告的内容是“预算执行 报告”和“发展计划报告”。也许有一天，李荣融所代表的国资委能出现在人民大会堂的“报告席”上，成为“第三驾马车”。

　　但这肯定不在今年。全国人大财经委副主任周正庆说，他“没有听说今年会有这么一个报告”。但这并不妨碍探讨一年来“国资委”的体制得失。周正庆坦承，“人大对国资委还没有具体的监督途径”。事实上，即使是从形式上看，以国资委为中心的新国资管理体制确乎存在令人“遗憾”的地方。

　　对“国资经营预算”的知情权

　　如果你是一个私人投资者，你肯定知道自己要关心什么。但是作为国有资产的最终所有者们，除了被告知一个“笼统”的数字外，根本了解不到国有资产的具体构成和运转情况。

　　“这个账到12万亿就停了。”国家发改委经济体制与管理研究所副所长李保民说，“大概是3个1/3：1/3正常运营，1/3有账但不清楚(资产质量及状况)，1/3闲置。但是这3个1/3到底是多少，不清楚。”在国资委组建之前，李保民是“国有资产管理体制改革专题课题组”负责人，被称作推动国资体制改革的“三张(张卓元、张文魁、张春霖)一李”中的“一李”。

　　据称，今年国有资产管理的重头戏在“清产核资”，摸清家底。“一个可能的奋斗目标是，通过今年的努力，在明年的政府报告中，或者在下届政府的报告中，比较着重地说一下这些问题。”李保民如此展望。

　　在证券市场上，每家上市公司都必须遵循强制性的信息披露原则，这是为了让股东了解其资产的经营状况，而国有企业的出资人是“全民”。“尊重全民真正出资人的知情权，国资委就要公示真实反映各项经营指标的财务报表，以保证真正出资人在知情基础上行使监督权。”学者陈兰生在其《建立国资委财务报表公示制度》中指出。

　　“不仅仅是财务的，而且应该是综合的、全面的公示。国资委应当定期向人大作报告。”李曙光说。

　　这又和预算体制的改革相联系。李保民表示，国家财政预算分为3块：公共预算、社保预算以及国有资本经营预算。“现在我们报告的是第一块(公共预算)；第二块也还说得过去，总算还有个数；第三块相对滞后。十四届三中全会就强调要抓紧建立国有资本经营预算，一晃10年，仍无下文。”

　　实现对监管者的监管

　　“国有资本经营预算、存量资产的收益，都应该由财政部门进行监管，并向人大报告。”在李保民看来，建立国有资本经营预算报告制度，是“监管监管者”的核心所在。而监管的核心，就是把资产的收益管住。这种收益表现在两个方面，一是经营性资产的盈利，二是存量资产转让的收益。“国有资本经营预算要解决的问题，就是要弄清楚，12万亿的国有资产，预算收入有多少，这些收入又将如何投入到公共服务，或者扩大再生产当中去。”李认为。

　　2003年是“国资改革年”，有两个鲜明的特点：一是中央国资委主导的大规模的企业并购；二是地方上大规模的国有资产“清退”行动，亦即“国有企业转制”——在很多地方，实质上是抢在地方国资委建立之前对国有资产的一次“甩卖”。

　　而改制(产权交易)带来的收益流向哪里了呢？正常的两个去向应该是：透过地方财政进入社保和公共财政系统；或留在企业内部，以清偿债务或充实资本金。

　　“将来的话，逻辑上不排除通过预算，把国有经营性资产收益的一部分，纳入国家财政系统，用以生产和提供公共服务的可能。”财政部财政科学研究所所长贾康说，“但至少现在还没有具体的操作规范。”

　　前些年基本是这样：国企创造的盈利，除了按照缴纳的税费，剩余部分都留在企业内部用以扩大再生产——1994年实行“分税制”时，为维系步履艰难的国有企业的生存和发展，作为暂时措施，国家规定1993年以前注册登记的“老国企”利润“暂时不上交”。

　　假定你是投资者，你把资金投入企业的目的是什么？是回报。那么，对国有资产的所有者来说，“是放弃现在部分消费，换取投资收益增加未来消费，还是不停加大投资维持国企生存？”陈兰生指出，“很多地方是在你不知情的情况下资产的大量流失。”

　　解决这个问题，李保民认为需仰仗三个层面：一、通过产权制度进行监管，也就是对资产收益、重大决策以及人事安排上的监管；二、政府其他相关职能部门的监管，如财政、人事、监察部门，依法对国资委进行监管；三、通过法律，赋予中介机构、社会媒体以及公众充分的监督权。局部的探索已经开始。今年2月，北京市朝阳区出台政策规定，“凡今年国有、集体企业体制改革，……在国有资产处置方案报批前必须先到产权交易市场进行挂牌公示。”

　　就全国而言，当然还要慢慢来。这一切似只能留待《国有资产法》出台。

　　国资委的法律地位

　　“前一阶段暂停了，最近可能会重新启动。”全国人大财经委经济法案室主任朱少平说，而周正庆则表示，“《国资法》不在今年的立法计划之列”。

　　裹足不前的原因是“大家在认识上分歧很大”。“主要在两个方面，一个是国资委的归属，在人大还是政府；二是各级国资委的权属，到底是‘分级所有’还是‘国家统一所有，各级国资委分级履行出资人职责’。”国资委目前是作为国务院“特设”机构，“隶属人大还是政府”，这是《国有资产法》必须首先明晰的。而只有明晰了其法律地位，方能谈到“国有资本预算报告”等一系列监管制度的安排。

　　全国人大常委会立法规划座谈会上，李曙光提出，“在条件不成熟时，应尽量把该法的涵盖面缩小。”他认为，即将出台的《国有资产法》“应更名为《国有资产管理法》或《经营性国有资产管理法》”。他建议的这部“小法”似乎是为国资委专门制订的一部法律。

　　而李曙光的论述如果能够被采纳的话，或许可以补齐法律空白：“该法应具备可诉性。可诉性指的是该法应规定有对抗国有资产管理者的‘合适’监督者，同时，当国有资产发生流失和权属纠纷时，能够诉之于司法机构。”

　　那么，合适的监督者应该是谁呢？全国人大？财政部？还是两者都是？

　　2月4日，国务院原则同意“国有资产监督管理委员会提出的国有资产管理体制改革目标设想、总体思路和今年主要任务，用三年左右时间建立起新的国有资产监管体制的基本框架”。

　　对国资委的监管能不能体现在“新的框架”中？我们有理由期待。

　　作者：丁汀