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本报2月27日报道的长春水务纠纷至今未获妥善解决，长春市每天39万吨污水继续排入松花江。原本是为优化城市环境而设的长春汇津污水处理厂，却因与长春市政府有关部门的矛盾纠纷，变成污染环境的新源头。业内人士认为，长春水务纠纷将我国公用行业改革过程中存在的制度缺陷完全暴露出来，公用行业开放的必要前提——特许经营制度的建立迫在眉睫。
特许经营制度是公用行业开放的基础和具体操作形式，据清华大学水业研究中心主任傅涛介绍，公用行业属于公益事业，将公益事业引入市场机制，最大的原因是政府缺钱，政府要将属于自己的权力和义务交由企业，就只能通过特许授权。政府通过特定的程序，授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品和服务进行经营的权利，并以协议的方式界定政府与被授予经营权的企业双方的权利、责任和义务。
建设部在《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中已经明确提出，要在推进公用行业市场化改革的同时尽快建立特许经营制度，但有关这方面的规章迟迟没有出台。据建设部城建设司司长李东序介绍，《市政公用事业特许经营管理办法》几经波折目前已经在最后修订中，希望能在3月底出台，该文件将对包括污水处理在内的公用行业的改革起到一定的引导和规范作用。
据了解，特许经营有不同的形式，常见的有BOT(建设-运营-移交)，另外还有TOT(移交-运营-移交)，以及单纯的运营合同、租赁合同。一般情况下，世界各国是根据财政支付能力决定对本国公用行业的开放程度。而对公用行业最开放的往往是发展中国家，像巴西和东南亚等国，据了解，目前巴西已经正式将特许经营提上立法日程。
在我国的城市建设中，由于城市建设所需投资量远大于当地财政收入的年度增长幅度，有些地方急于把国有企业和无形资产变现应付燃眉之急，因此在没有相关法律法规约束的情况下，固定回报、变相固定回报事件层出不穷。
傅涛介绍说，我国从上世纪90年代末就开始引入BOT模式，2003年新上的项目有上百家。但因为我国没有建立起特许经营制度，民营企业、外资企业进入公用行业靠的是政府的承诺，这种承诺既没有任何法律依据，也不具有法律效力，就像长春水务纠纷，合作一旦失败，政府的承诺也相当于一纸空文。与此同时，外资在介入我国公用行业时，由于考虑到没有法律保障，必须承担很大的政策风险，因此往往在回报方面做出更多的要求，希望能在很短时间内把投资赚回去。而高额的投资回报又使引入资金后的地方政府叫苦不迭，最后只能违约，这样就形成了一个恶性循环。
其实，傅涛说，政府在引资的过程中应注意到其肩负着更为重要的责任，这就是监督权、管理权，而不是一“引”了之或“市场化”了之。特许经营制度就可以将政府和公用行业企业的权利义务作出明确的划分，并对经营权的申请、授予，经营范围及有效期限，产品和服务标准，价格或收费的确定方法和标准，公用设施的权属与处置，市政公用设施维护和更新改造，安全管理责任，违约责任等做出明确规定。
据了解，去年以来，我国有些地方已经制订出特许经营管理办法，比如深圳、北京、河北省等，但一直没有一个制度性、法律性的规定为公用行业的市场化改革提供制度保障。建设部正在酝酿的《市政公用事业特许经营管理办法》，虽然仅仅是一个部门规章，并不具有强制性，但将给各个地方一个很好的参照，并为特许经营的立法打下一个坚实的基础。
作者：王晓华
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