发改委就《民航国内航空运输价格改革方案》答问

　　《民航国内航空运输价格改革方案》(以下简称《改革方案》)已经国务院批准，并向社会公布。日前，国家发展改革委有关方面负责人就此次民航运价改革接受了记者的采访。

　　问：为什么要对民航国内航空运输价格进行改革？

　　答：改革开放20多年来，我国民航业取得了长足的发展。市场规模不断扩大，旅客 构成也发生了深刻变化。国内航空运输服务对象由传统的公费旅客为主，逐步转变为公费、自费旅客并重。航空运输消费行为多样化，市场需求价格弹性增强的趋势日益明显。另一方面，国内大部分主要航线均有多家航空运输企业共同经营，航空运输市场内部及各种运输方式之间的竞争日趋激烈。

　　价格政策对促进我国民航运输业的持续快速发展发挥了积极作用。但在现阶段，我国民航运价管理体制和形成机制已不能完全适应宏观经济环境和市场供求关系的变化。主要表现在：管理权限相对集中，航空运输企业不能灵活地运用价格手段开展市场营销，市场机制在资源配置中的基础性作用发挥不够；价格形成机制不合理，价格形式单一，不适应旅客多层次需求；民航价格管理法规及市场竞争规则不健全，管理手段落后，市场秩序不规范。为解决上述问题，需要对民航国内航空运输价格进行改革。

　　问：《改革方案》的主要内容是什么？

　　答：《改革方案》提出的目标，是建立适应社会主义市场经济体制要求，政府宏观调控、企业自主有限浮动、反映市场供求变化的航空运输价格形成机制。核心内容是对国内航空运输价格实行政府指导价，政府价格主管部门由核定航线具体票价的直接管理，改为对航空运输基准价和浮动幅度的间接管理。同时，政府要加强对航空运输业的宏观调控，强化市场监管。今后，政府将根据航空运输的社会平均成本、市场供求状况、社会承受能力，确定国内航空运输基准价和浮动幅度；航空运输企业可以在政府规定的幅度内，自主制定具体的票价种类、水平及适用条件，运用价格手段，开展灵活的市场营销活动。

　　问：目前，多数国内航线竞争已经比较充分，政府为什么还要对价格进行监管？

　　答：首先，民航运输业是国民经济基础性、先导性产业。民航业的持续、健康发展，不仅与旅游等相关产业存在直接的互动关系，而且对改善投资环境，促进整个国民经济和社会发展发挥着重要的保障作用。同时，民航运输事关人民群众生命财产安全。因此，政府应当通过必要的宏观调控和监管，促进航空运输业稳定、持续、健康发展。

　　其次，航空运输业具有资金、技术密集的特点，新经营者进入的难度较大。政府对市场进行必要的监管，维护公平竞争和正常的市场价格秩序，有利于防止个别经营者利用不正当竞争手段挤跨竞争对手，形成垄断，并最终损害消费者的权益。

　　第三，目前，我国航空运输业资产构成中仍以国有资产为主。航空运输企业之间的过度竞争，将导致国有资产流失，损害全体社会公众的利益；同时，也不能有效发挥市场机制的作用，实现资源优化配置。

　　因此，政府在放松对航空运输价格直接管制的同时，仍需要对市场进行必要的监管。当然，具体的监管方式，应当根据形势的发展、变化，进行改革。目前，国内航空运输市场出现阶段性、结构性的供大于求，市场监管的重点：一是控制票价上涨幅度，保护消费者的合法权益；二是防止恶性价格竞争损害民航运输业的发展后劲，保护消费者的长远利益，实现社会福利最大化。

　　问：《改革方案》是如何制定的？听证会在《改革方案》形成过程中起到了什么作用？

　　答：根据《民航体制改革方案》的总体要求，原国家计委会同民航总局，成立了民航运价改革工作小组。工作小组对国内外航空运输市场现状、政府价格管制情况进行了充分调研，并广泛征求了各有关方面对民航国内航空运输价格改革的意见。在充分调查研究和听取各方面意见的基础上，起草了《改革方案》初稿。去年7月15日，国家发展改革委公开举行价格听证会，邀请消费者、经营者和有关专家学者代表，对《改革方案》的必要性、可行性进行论证。同时，通过互联网公布了《改革方案》及相关说明材料，广泛征求社会各界意见。根据听证会代表和社会各方面反映的意见，国家发展改革委又会同民航总局，对《改革方案》做了修改完善，并上报国务院审批。

　　根据《价格法》和《政府价格决策听证办法》的规定，政府价格决策听证是征求意见的过程，主要目的是听取各利益相关方的意见，接受社会监督，提高政府价格决策的科学性、民主性。

　　民航价格听证会举行后，国家发展改革委会同民航总局，对听证会及社会各方面反映的意见进行了认真分析，在此基础上对《改革方案》进行了反复研究、修改，并将听证会会议纪要、代表发言记录等原始材料，与修改后的《改革方案》一并上报国务院，供领导决策参考。修改后的《改革方案》充分体现了听证会及社会各方面的意见，更加科学、合理、可行。听证会在《改革方案》形成过程中，发挥了重要作用，取得了预期的效果。

　　同时，通过公开举行价格听证会，有利于宣传政府价格政策，加强政府、消费者、经营者之间的沟通、联系，争取社会各方面的理解和支持，为政府价格决策顺利实施创造了条件。

　　问：与提交听证会论证的方案相比，现在出台的《改革方案》在哪些方面做了调整？

　　答：听证会后，我们会同民航总局对听证会及社会各方面反映的意见进行了认真研究，并对《改革方案》做了进一步修改完善。其中，主要做了以下几个方面的工作：

　　第一，重新研究了国内旅客运输基准价水平。民航国内旅客运输基准价水平，主要依据国内航空运输客公里平均成本水平制定。根据听证会代表的意见，我们对近年来的民航国内航空运输社会平均成本进行了认真分析。由于核算方法、统计口径不一致，以及当时尚未建立国内成品油价格与国际市场价格联动机制等原因，1998年以前的航空运输成本与现行航空运输成本不具可比性。1999年以来，航空运输企业国内旅客运输社会平均成本为每客公里0.68元。因此，我们认为，维持现行航空运输企业在境内销售执行的国内航线票价水平(平均每客公里0.75元)作为基准价，是比较合理的。这样处理，主要是考虑了以下几个方面的因素：一是《改革方案》出台后，航空运输企业将根据市场状况和营销需要，实行灵活的价格政策。在当前航空运输市场总体上供大于求的情况下，折扣销售的情况会比较普遍，预计实际执行的平均票价水平将低于基准价。基准价水平略高于成本，部分承受能力较强的旅客按基准价全价购票时，航空运输企业有一定的赢利空间，可以为折扣销售创造条件，最终受益的是大多数按折扣价购票的旅客。二是与现行价格政策相比，《改革方案》确定的基准价取消了燃油附加，实际票价水平有所降低，有利于减轻旅客负担，开拓航空运输市场。三是维持现行票价水平，有利于《改革方案》平稳出台、过渡。

　　第二，调整了票价下浮幅度。制定票价浮动下限，主要依据航空运输座公里平均成本。2002年，财政部门批准航空运输企业飞机折旧最长年限由15年调整为20年，同时受国际市场影响，国内成品油价格有所降低。这些因素，影响航空运输企业座公里平均成本下降，为每座公里0.396元，相当于基准价的53%。因此，我们将票价最大下浮幅度由原来的40%调整为45%。

　　第三，对部分航线实行更加灵活的价格政策。提交听证会的方案提出，对由航空运输企业独家经营的航线，只实行票价上限管理，不规定下限。目前出台的《改革方案》在此基础上，又增加了对两类航线的特殊价格政策。一是对省、自治区内，及直辖市与相邻省、自治区、直辖市之间，已经与其他运输方式形成竞争的短途航线，实行市场调节价，不再规定票价浮动幅度；二是对部分以旅游客源为主的航线票价下浮幅度不限。

　　第四，根据听证会及社会各方面的意见，增加或完善了保护消费者权益，加强市场监管等方面的内容。

　　问：《改革方案》出台后，航空运输市场价格会出现哪些新的变化？

　　答：《改革方案》出台后，一方面航空运输企业可以在规定幅度内，实行灵活的价格政策和营销策略，公平竞争，积极开拓航空运输市场，消费者也能够从中得到实惠，获得质优价廉的航空运输服务。另一方面，《改革方案》中确定的各项监管措施，将对规范航空运输市场秩序，保护消费者合法权益发挥积极作用。

　　需要特别说明的是，航空运输价格与一般商品或者服务价格相比，有一些行业特点。《改革方案》的出台，将为航空运输企业引入多级票价制度，建立收益管理系统创造条件，航空票价也将随之出现一些新的特点。一是航空运输企业将根据本企业的营销策略，针对不同旅客的需求、承受能力，实行不同的价格水平。二是价格水平的不同，将同时带来服务质量的差异，即针对不同的票价水平将附加各种不同的限制条件。这些限制条件可能涉及购票时间、团队规模、旅客身份、改签限制等多个方面。三是航空运输企业将根据销售进度，灵活调整不同票价水平和限制条件对应的座位数量。由此可能出现部分旅客即使符合规定的限制条件，也无法按所对应的价格水平购得机票的情况。航空运输企业的这些做法，目的是从提高每张客票的价格水平和运输能力利用率两个方面着手，争取实现运输收入的最大化，改善经营状况。这在企业经营管理方面是合理的，国外航空运输业也普遍采取了类似的做法。这些特点，希望消费者能够理解，并熟悉掌握，从中为自己争得更大的利益。

　　问：《改革方案》出台后，预计执行效果如何？

　　答：从总体上看，《改革方案》兼顾了消费者、航空运输企业和国家三方面的利益。通过强化明码标价、信息发布制度，有利于消费者更加全面、准确地了解航空运输市场供求状况和价格信息，选择适宜的票价种类和水平，在票价浮动中得到实惠，减轻消费者负担。赋予航空运输企业一定的价格自主权，有利于航空运输企业开展公平竞争，积极开拓航空运输市场。通过落实《改革方案》中的各项监管措施，加强政府对航空运输市场的监管，有利于防止恶性竞争，促进国有资产保值增值和航空运输业健康发展；有利于发挥航空运输业改善投资环境、拉动旅游等相关行业发展的社会效益，满足国民经济发展对航空运输的要求。

　　另一方面，由于市场竞争激烈，航空运输企业内部经营管理机制不健全等原因，《改革方案》实施后，部分航空运输企业恶性低价竞争，扰乱航空运输市场秩序的风险仍然存在。防范这一风险，需要政府有关部门加强监管，也需要全体社会公众的积极配合。在市场价格出现异常波动时，政府价格主管部门还可以根据《价格法》等有关法律法规规定，采取价格干预措施。

　　《改革方案》的具体执行效果能否达到我们预期的目的，还需要经过实践的检验。