“世贸中心案”受关注 北京商务局至今无作为

　　编者按：2003年底，发生在北京的一场行政诉讼案件吸引了世人的关注。在这场称为“北京嘉利来世贸中心案”的诉讼中，成立不到一年的中国商务部败诉。2004年1月6日，商务部向北京市高级人民法院提起上诉。据悉，这是建国以来首起因中央政府部门纠正地方政府部门行政行为而成被告的案件。商务部败诉后，诸多媒体纷纷报道。之后，媒体平静下来。近日该案再次响起声音，多名全国政协委员和全国人大代表认为该案件对贯彻依法治国维护法律尊严具有典型的意义，于是这些全国政协委员和人大代表们纷纷以该案为背景写出提案 和建议。

　　事件肇始于北京CBD商圈一房地产开发项目

　　哗然于北京市二中院一审判国家商务部败诉

　　据有关媒体的报道，事情始于北京CBD商圈的一项房地产开发项目。1994年9月，北京市食品工贸集团总公司(现名二商集团)、北京恒业房地产综合开发经营公司与香港嘉利来国际集团有限公司签订合同，成立中外合作北京嘉利来房地产有限公司，共同开发位于北京亮马河商圈的嘉利来世贸中心项目。三方分别拥有合作项目32%、8%、60%的股份权益。北京嘉利来公司成立后，香港嘉利来公司截至1995年11月共出资1225万美元，其中包含6500万元人民币折合的771万美元。1996年9月，经香港嘉利来运作，合作公司与韩国大宇公司签订了总额为2.35亿美元的贷款合同。当年11月8日，大宇公司首期3500万美元贷款汇入北京嘉利来公司。至此香港嘉利来累计出资、筹资折合人民币4亿多元。

　　1997年下半年，亚洲金融危机爆发，韩国大宇公司出现严重财政困难，无法继续履行贷款义务，合作项目于1998年11月全面停工。此后，虽然合作三方就工程资金到位及复工问题进行多次磋商未果，但北京嘉利来公司在1995年至2000年还是连续六年通过了北京市工商、会计等多个部门的年检。2000年后，北京房地产市场看好，北京嘉利来公司项目价值持续攀升，在与长江实业的谈判中，项目价值曾作价达到了10亿元人民币。但就在这个时候，2001年8月，二商集团突然在没有经过司法、仲裁机关认定的情况下，凭着北京市工商局一个办事人员手写的一张没作结论的便函和北京市外经委作出的京经贸资字(2001）627号批复，以下简称627号批复，将香港嘉利来排斥出局。

　　几年来的巨额投资就这样被一纸文件化为乌有了？香港嘉利来公司认为627号批复侵犯了其合法权益，于2001年10月24日向原国家外经贸部提起行政复议申请，请求撤消627号批复。2002年7月2日，外经贸部作出67号《行政复议决定书》，认为北京市外经委认定事实不清，适用法律不正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，依法撤消了北京市外经委627号批复。但北京外经委并没有按照外经贸部复议决定撤销其批复，恢复香港嘉利来的股东地位。在北京市外经委拒不执行外经贸部复议决定的同时，二商集团依据一份香港嘉利来公司认为是伪造合作合同复印件于2002年7月19日向北京市二中院提起行政诉讼，将外经贸部告上法庭，要求法院撤销外经贸部的67号《行政复议决定书》。

　　2003年7月29日，国务院办公厅向国家商务部、北京市人民政府发出国办函（2003）51号文件，要求两部门督促北京市外经委执行原对外贸易经济合作部67号行政复议决定。8月14日，国家商务部向北京市外经委下发特急《责令履行通知书》，明确要求北京市外经贸委立即执行行政复议决定，立即下发恢复北京嘉利来房地产有限公司各合作方股东地位的书面通知，并于9月15日前将履行该行政复议决定结果书面报告国家商务部，但北京市外经委仍没有执行外经贸部复议决定。2003年12月12日，国家商务部再次向北京市外经委下发《再次责令履行通知书》，并要求其在12月25日前执行。就在国家商务部《再次责令履行通知书》执行期限即将届满的12月22日，北京市第二中级人民法院作出一审判决：撤销原国家外经贸部做出的行政复议决定，由商务部重新作出行政复议决定。国家商务部一审败诉。

　　在现实生活中，有法不依、违法不究的事例经常发生，多数出现在欠发达地区。但在发达城市也有视法律为儿戏，执法犯法、司法枉法的事例也会层出不穷，这另我感到震惊和担忧。尽管目前中国的法律法规已经制定的不少了，但就此典型的行政案件来看，真正使我国社会生活纳入法制化的轨道，仍是一个十分艰巨的历史任务。

　　政协委员：这一案件结果令人震惊，后果令人担忧

　　北京嘉利来世贸中心行政诉讼案是一宗典型的违法行政案件。我关注该案已有两年时间了。我国法律明文规定，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。北京市商务局拒不执行上级主管部门商务部的行政复议决定达18个月之久，甚至连国务院的督办函也不奏效。而北京市商务局至今行政不作为，仍处在行政违法、违纪状态。这是对《行政复议法》法律权威的一个挑战，也是对当前依法行政、建设法制政府的一个讽刺。这段话成为全国政协委员孙萍在3月7号接受记者采访的开场白。

　　孙萍告诉记者，在今年全国政协会议上，她和16名政协委员联名向政协提交了两份与法制建设有关的提案。一份是关于贯彻依法治国维护法律尊严的提案，另一份是关于敦请国家监察部履行职责维护行政复议法尊严的提案，两份提案都是以北京嘉利来世贸中心行政诉讼案为案例，因为我们联名的政协委员在看过这个案子后既震惊又非常担心。震惊的是，国家商务部向北京市商务局先后两次下发了《责令履行通知书》和《再次责令履行通知书》，针对复议决定长期没能落实，国务院办公厅发出了国办函(2003）51号《国务院办公厅关于抓紧依法督促执行原对外贸易经济合作部外经贸法函(2002)67号行政复议决定的函》，但北京市商务局仍拒不理睬，至今处在行政违法、违纪状态。而令人担心的是，自九届全国人大及其常委会成立以来，将立法视野拓展到全面架构社会主义法律体系，使立法工作步入“快车道”。截至目前，九届全国人大及其常委会共审议通过110部法律，其中法律74件、法律解释8件、有关法律问题的决定28件，初步形成了以宪法为核心，具有中国特色的社会主义法律体系。但是如何把这些法律与司法实践联结起来，在处理社会各主体权利义务关系中做到有法必依，执法必严，违法必究，真正使我国社会生活纳入法制化的轨道，仍是一个十分艰巨的历史任务。

　　此案严峻地向我们提出了行政复议法实施过程中如何捍卫法律尊严、确保政令畅通、维护政府权威和形象的重大问题。为加强社会主义法制建设，完善我国的行政法律法规体系，有效发挥行政复议法的监督作用，避免象嘉利来案件类似事件的发生，特提出修改行政复议法的议案。

　　人大代表提出修改行政复议法的建议

　　全国人大代表张学信3月7日在就此事接受本报记者专访时表示，为了加强社会主义法制建设，完善我国的行政法律法规体系，有效发挥行政复议法的监督作用，避免象嘉利来案件类似事件的发生，特提出修改行政复议法的建议。

　　张学信代表告诉记者，行政复议法实施以来，行政复议时被申请人(行政机关)拒绝履行上级主管机关行政复议决定的情形时有发生，极大的损害了行政复议法的权威，同时严重侵害了行政复议申请人(公民、法人、其他组织)的利益，使得行政复议决定形同具文，难以发挥行政复议对下级行政机关的监督作用。造成这种结果的主要原因是行政复议法本身条款规定尚不尽完善，经过近5年的司法实践后暴露出来的主要问题：一是“条条管辖与块块管辖”相结合的行政复议体制表现为“条条”、“块块”手段不平衡，上级主管部门的复议决定制约力度小，同级政府的复议决定制约力度大，“条条”管辖明显疲软。上级主管机关除了责令复议被申请人执行复议决定外，没有更多的强制手段，致使行政复议法设定的执行措施无法真正落到实处。二是在申请人和被申请人拒绝履行复议决定情形下法律救济方面的规定不公平。行政复议法第三十三条规定：申请人不履行复议决定的，由复议机关或被申请人依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。但行政复议法对于被申请人不履行复议决定，仅规定了复议机关应当责令其限期履行，以及被申请人的相关责任人和负责人应依法受到行政处分。但没有规定在此情形下，申请人能够行使的法律权力以及依法实现保护自身权益的途径。以上两个问题的存在，使行政复议法在执行中带来“有法难依，违法难究”的很多困难。被社会广泛关注的北京市商务局拒不履行原国家外经贸部行政复议决定事件，尤其显示出这两个问题的严重性。

　　一些人大代表认为，如此公然对抗中央政府政令、拒不履行上级行政机关行政复议决定的行政违法事件竟然发生在首都北京，极大的亵渎了行政复议法的尊严。尽管北京市商务局等部门已经受到来自各方面的批评和谴责，但遗憾的是，当要求北京市商务局履行行政复议决定的强制手段不能奏效、维护法律尊严的措施无法实现时，行政复议机关国家商务部却没有给予北京市商务局相关责任人和负责人行政处分的权力。而作为申请人的香港嘉利来国际集团有限公司，因为行政复议法的推定原则是，行政机关下级一定服从上级，所以没有赋予其促使生效的行政复议决定被强制履行的救济权力，实质上也就使其失去了实现依法保护自身权益的途径。

　　张学信告诉记者，此案严峻地向我们提出了行政复议法实施过程中如何捍卫法律尊严、确保政令畅通、维护政府权威和形象的重大问题。为了加强社会主义法制建设，完善我国的行政法律法规体系，有效发挥行政复议法的监督作用，避免象嘉利来案件类似事件的发生，特提出修改行政复议法的议案：

　　1、必须加强行政复议机关，特别是上级业务主管机关的强制执行权力，克服“条条”管辖疲软的一面，赋予复议机关会同监(检)察部门对下级行政机关工作人员行政处分的权力。“行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”下级部门作为被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，复议机关可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，并责成地方政府负责执行。地方政府如不积极落实，复议机关可以通知同级监(检)察机关依法追究，确保行政复议法的贯彻执行。同时，还要把行政复议被申请人执行复议决定的情况纳入行政报告和考核的范围，对于不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定造成严重后果和社会影响的行政机关负责人，必须追究行政法律责任甚至刑事责任，避免行政复议决定变成一纸空文。

　　2、比照行政复议法第三十三条的规定，应该增加：“对于被申请人不履行复议决定的，申请人可以申请人民法院强制执行”的内容。这样不但能够使申请人和被申请人公平行使权力，更有利于行政复议决定的依法落实履行，维护行政复议法的尊严。

　　这是一宗涉及违法行政、超越职权、滥用职权的典型案例。此案的法律问题并不十分复杂。但致使香港嘉利来公司出局的严重后果，令人吃惊！此案背后的动机也许不能单纯以水平低、工作失误来开脱，诸多不正常的恶劣现象，亦不是行政法、民商法解释的范畴。

　　专家解读：目前法律缺少启动强制执行的具体程序和渠道

　　中国政法大学法学院院长、著名行政法专家马怀德教授近日在接受本报记者专访时表示，像北京市外经贸委这样长期拒绝执行上级复议决定的案件极少。因为《行政复议法》规定，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。这个法律效力即指确定力、拘束力、执行力。当然，对拒不执行行政复议决定的行为，目前法律上的确缺少一个启动强制执行的具体程序和渠道。

　　据记者了解，早在去年3月30日，应松年、袁曙宏和马怀德等几位法学家曾就香港嘉利来公司不服北京市外经贸委行政决定案做出了专家论证报告，当时专家们一致认为：“这是一宗涉及违法行政、超越职权、滥用职权的典型案例。此案的法律问题并不十分复杂。但致使香港嘉利来公司出局的严重后果，令人吃惊！此案背后的动机也许不能单纯以水平低、工作失误来开脱，诸多不正常的恶劣现象，亦不是行政法、民商法解释的范畴。依靠政府行政权力违法干预企业间民事纠纷的案件时有发生，但在这个案件中，我们看到了国家外经贸部依法行政处理问题积极的一面。只可惜行政复议决定的落实执行又受到了抵制。这一切或许只有我们的纪检、监察和检察机关依照相关的法律程序来解决了。”

　　近一年的时间过去了，北京嘉利来世贸中心行政诉讼案目前的结果是，北京市二中院判商务部败诉。2004年1月5日，中华人民共和国商务部不服北京市第二中级人民法院撤销其行政复议决定的一审判决，向北京市高级人民法院递交上诉状。2004年2月4日，国家行政学院应松年教授，北京大学姜明安教授、刘凯湘教授，中国政法大学马怀德教授等七位行政法、民商法专家，就北京市二中院作出的“北京二商集团有限责任公司诉商务部（2002）67号行政复议决定书案”一审判决中的有关法律问题进行了探讨和论证。专家们认为，北京二商集团诉商务部行政复议决定案的一审判决一经公布，就在社会上引起巨大反响，也引发了很多法律问题。其中有些问题带有某种普遍性，有必要从理论上加以认真探讨。

　　七位行政法、民商法专家在此次论证会上一致表示，如果法院置行政机关认定的事实于不顾，径直在行政诉讼程序中审查行政相对人的行为性质，则不仅不能正确解决争议，反而可能导致法院或者作为行政机关的盟友一同决定原告的权利义务，违反保障行政相对人的合法权益和监督行政机关依法行政的目的，或者代替行政机关行使行政权力，侵犯行政权的自主性，违背国家设立行政机关的初衷。

　　中国政法大学博士生导师马怀德教授在论证会上表示，在北京二商集团诉商务部行政复议决定案的一审判决中，一审法院指出：“在本案中，嘉利来公司是否依法、依合作合同约定履行了出资义务，系争议的焦点问题……因而有必要对嘉利来公司的出资事实进行审查认定”，显然将对被告商务部的复议决定的审查置换为对嘉利来公司的出资事实的审查。一审法院进而认定“嘉利来公司利用国内企业资金进行投资及利用合作公司外汇贷款进行注册资金验资的行为，违反了以上法律规定，不符合我国进行设立外商投资企业制度、吸收外资、加快发展的根本原则。”对嘉利来公司的行为事实的性质径行作出司法判断，与合法性审查原则对事实审查的要求有所不合。由此观之，北京二商集团诉商务部行政复议决定案的一审判决在事实认定和法律适用上有偏离行政诉讼审理对象之嫌，不能不对其结论的正确性有所影响。

　　马怀德教授告诉记者，自商务部的复议决定作出、送达到目前一审判决作出，北京市外经贸委(现北京市商务局)一直未履行因其具体行政行为被撤销所承担的恢复原状的义务。其间虽经商务部依法限期履行，被申请人仍然拒不履行。虽然复议决定目前尚处于诉讼程序之中，但根据《行政诉讼法》第44条的规定，除非被告停止执行被诉具体行政行为，或者经原告申请法院裁定停止执行被诉具体行政行为，或者法律法规明确规定诉讼停止执行被诉具体行政行为外，提起行政诉讼不停止被诉具体行政行为的执行。也就是说，尽管一审法院撤销了行政复议决定，但在法院判决最终生效前，复议决定仍然具有行政法上的效力。

　　作者：王永增 洛涛