中国经济新关口：7022亿国债发行与税改魔方

　　引子

　　3月14日，十届全国人大第二次会议决定批准财政部部长金人庆受国务院委托所作的《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》。报告中提出，“2004年中央财政需归还到期国内外债务本金3674亿元，加上弥补当年赤字3198亿元和中央代地方政府发行的150亿元，国债发行总规模为7022亿元。”

　　7022亿国债对中国经济意味着什么？巨额国债资金投向何方？1998年以来的积极财政政策是否依然继续？尤其在当前的经济形势下，这些问题更值得讨论。

　　“中国的经济目前处在一个重要的关口，一方面，去年经济发展很快，效益明显提高，活力有所增强，但是另一方面，中国经济的许多深层次的矛盾并没有得到根本的解决。”这是温家宝总理在答记者问时对当前经济做出的判断，他将这个“关口”和去年SARS的考验相提并论。在这个“关口”上，“投资规模过大，物价上涨的趋势比较明显”是两个重要的问题，而这两个问题又同时和积极财政政策相勾连。

　　1998年以来，为了应对内部通货紧缩和外部金融危机的影响，我国果断推出了以发行长期建设国债为主要标志的积极财政政策，它和“稳健的货币政策”一起，成为拉动中国经济增长的两驾马车。

　　实施积极财政政策，一个最为明显的效应就是每年将近两个百分点的GDP附加值，8000亿的长期建设国债资金带动两三万亿的投资，最终奠定了民间大规模投资的基石。

　　2003年成为一个拐点。在这一年，民间投资以接近30%的速度猛涨，在中国遭遇一场“非典型性战争”之后，却有了一个非典型性的惊喜——GDP增幅达到9.1%，更大的惊喜是中国彻底走出通货紧缩困境。

　　但经济形势总是跌宕起伏，在我们走出通货紧缩之后，随即面临通胀的风险，民间投资已经出现过热趋向，央行明确将2004年的调控目标锁定在“高度重视防止通货膨胀和金融风险”之上。

　　尚有10000亿的国债在建结转项目，已经形成一批依赖性利益集体和利益机构，财政政策由宏观调控的主要手段转变为我国经济发展本身的一个常量，财政政策颇有“骑虎难下”之势。

　　与此同时，十年来最大规模的税制改革已经拉开大幕，无论是出口退税改革还是增值税改革，都需要支付制度成本，它与总体规模超过7000亿的国债一起，对中央财政构成挑战。

　　3月13日，财政部财政科学研究所所长贾康、财政部综合司经济预测处处长汪义达、社科院财贸经济研究所副所长高培勇、人民大学教授、中国财政学会副会长安体富共聚21世纪圆桌论坛第六期，在激辩中求解财政政策转型的答案。

　　对话--国债支撑两个点的GDP增长

　　《21世纪》：从1998年到2003年底，我国已经发行长期建设国债8000亿，实施积极财政政策六年来，一方面拉动了内需，带动了经济增长，另一方面也带来了一些值得注意的问题，有评论认为，财政政策已经由宏观调控的主要手段转变为我国经济发展本身的一个常量。我们首先评价一下积极财政政策的实施效果。

　　汪义达：1998年开始实施的积极财政政策，其直接导因是为了应对亚洲金融危机对我国的冲击和影响，当时来自国外的需求明显降低，我国外贸出口形势趋于恶化。上半年出口同比只增长了7.6%，比1997年同期下降了18.6个百分点。这直接影响着当年经济的增长速度，实际上也可能影响上一届政府头一年经济调控目标的顺利实现。

　　贾康：外贸问题给当时的经济发展敲响了警钟，也是决策层下决心实施积极财政政策的一个重要的因素，因为1998年5月份外贸已经出现了负增长。

　　汪义达：那是连续22个月以来首次出现的负增长，好像是下降了1.5%。再加上当时宏观经济环境相对趋紧，民间的投资积极性不高，市场消费需求也比较平淡，国内物价又持续走低，并开始出现下降态势。在这种经济背景下，1998年年中，党中央、国务院审时度势，及时果断地做出了较大力度地调整宏观经济政策力度的决策，即出台了积极的财政政策。

　　从2003年开始，国内外需求全面恢复，特别是社会投资出现加速启动的势头，民营经济投资趋于活跃，经济增长对政府财政资金的依赖有所减弱，经济自主增长能力在明显提高。去年GDP同比增长9.1%，达到1997年以来的最高增幅，与此有着非常密切的关系。

　　贾康：对积极财政政策，总体还是要肯定的。1998年以来，5年多的增长过程中，中国经济表现这么好，应该说跟当时下决心果断采取积极财政政策是相关联的。

　　积极财政政策的主要表现就是长期建设国债的发行，连上今年已经有9100亿，这笔资金同时拉动了配套资金，有很强的放大效应。

　　发行国债也是市场经济的一种调控手段，可以认为是经济发展的内生变量，这个变量有时候表现强一些，有时候弱一些，但是不可以弃之不用的。关键是如何解决过度依赖的问题，因为过度依赖就会积累过大的风险，把负效应放大。

　　安体富：国债的发行，除了对经济快速增长的拉动，更为直接的表现就是对中西部的支持和基础设施建设的贡献。2000年中部投资高达3943亿元，到2002年底通过国债项目支持的水利建设投资达到3562亿元，相当于1950年到1997年全部投入的总和。

　　但是，另一方面，大量发行国债的负作用也是明显的。很多基础设施建设项目缺乏科学论证、盲目上马，形成一大批“形象工程”、“政绩工程”，去年国家审计署对18个重点机场进行审计，发现已经竣工的12个机场当中，有9个亏损，亏损额达到14.5亿。

　　还有就是国债投资对民间投资的“挤出效应”，民间投资在去年以前甚至出现零增长或负增长。

　　更重要的是应该防止旧体制复归问题，因为财政政策特别是国债投资偏重于政府计划调节。我们现在正在转轨过程当中，要充分认识到计划经济体制还有很大的影响，如果长期实施扩张性的财政政策，对国债投资规模不加控制，就有可能强化计划体制的作用，导致旧体制复归。

　　高培勇：积极财政政策用一句话来概括，是一场及时雨，但是，任何举措的推出，都是既有效益又有成本。这里有三笔账要算，首先，8000亿长期建设国债，加上弥补一般性财政赤字和偿还到期国债，大概26000亿，国债负担率上升到25%。

　　第二，就是国债依赖度的问题。国债每年支撑GDP的增长大体上将近两个百分点，如果丢掉了这种长期建设国债支撑，会不会跌下来两个点？如果会，那就说明中国的经济增长已经离不开长期建设国债支撑。按照边际收益递减的规律，要想保持两个点的支撑力度，就要不断加大长期建设国债的规模，这又会进一步加大国债依赖。

　　第三笔账就是国债的偿付风险。在发新债、还旧债的偿付制度安排下，最终表现为国债的发行能不能顺畅，这又取决于每年发行的国债能不能被市场所吸纳，这需要打一个问号。历史上曾经出现过国债流标事件，1993年有一次，1983年也有一次。目前的市场环境一旦出现变化，比如通货膨胀，国债危机就有可能爆发。

　　走向通货膨胀？

　　《21世纪》：无论是民间投资的大规模启动，还是国债的偿付问题，都涉及到宏观环境的变化，那么，对目前的经济过热趋向，我们如何判断呢？

　　高培勇：温总理形容得很恰当，他说中国宏观经济已经走到一个重要的关口。就是说我们已经基本上走出通缩，往前走就有可能是通胀。

　　贾康：林毅夫提出，通货紧缩和通货膨胀是在一线之间，很可能搞不好，又要回到通货紧缩状态中去。我个人认为，前面一段时间是通货紧缩为主要压力的经济运行期，2003年我们走过这么一个拐点之后，已经进入以通货膨胀为主要预防对象的经济高涨期。有些学者，比如吴敬琏、胡鞍钢都非常明确认为经济已经过热。

　　汪义达：现在断定经济已过热还为时过早，一些主要经济指标的变动情况还不能支撑“热”的观点。目前主要商品中近80%仍处于供大于求的状态，生产供给总体状况较好；尽管投资需求和外贸出口增长较快，但消费需求增幅并不高，实际上还显得相对不足，另外，今年外贸出口增幅可能会有所下降，所以现在还很难得出经济过热的判断。

　　当然，对近期经济运行中出现的一些问题确实应给予高度关注，比如某些领域或行业的投资规模偏大、增长过快，能源、交通和部分原材料供应有些紧张，物价也出现上涨趋势，特别是部分领域投资和信贷增长过快还将加大物价上涨的压力。针对经济运行中出现的这些问题，确实要积极采取政策措施加强宏观调控，防止经济大起大落，特别是要密切关注物价的走势。

　　贾康：我个人感觉，现在这样一个经济景气的高涨期，逻辑上讲是要提防过热的问题，但是现在判断经济已经处于过热状态，还是早一点，也不必像当年实施积极财政政策那样实施政策的大转向。实际情况是，我们现在有些地方还是偏冷，就业的压力还非常的突出。

　　安体富：中国还有一个很重要的问题，就是消费需求实际上还没有解决，我国消费在GDP中所占的比例，跟世界比还是太低。扩大的收入差距短期内难以解决，这个问题在短期不好解决，消费需求没有解决，经济的整体过热就受到最终环节的制约。

　　汪义达：据估算，目前我国投资对GDP增长的拉动或贡献率，比世界平均水平高出13个百分点左右，而消费对经济增长的拉动，与世界平均水平相比，低出16个百分点左右，投资和消费比例不协调的这种状况必须尽快采取积极措施加以解决，否则，将影响着我国经济的持续快速健康发展。

　　《21世纪》：发改委提出从社会保障、教育、医疗等改革着手，降低居民的支出预期和储蓄欲望，为消费约束松绑。

　　贾康：这能起一定作用，但还只是治标的办法。要解决深层的矛盾，从收入分配制度、财产保护制度到信用制度等要有一个全面的建设，这些治本的事情都不是一日之功。

　　财政政策能否急刹车？

　　《21世纪》：2003年央行货币政策执行报告提出，今年将“高度重视防止通货膨胀和金融风险”，在货币和财政政策的选择上，目前似乎存在矛盾。

　　高培勇：从表面看，财政政策和货币政策之间显得有冲突，央行一直在主张反通胀，财政这边则要保持政策的连续性。实际上，从大势来讲，我们现在都同意中国基本上走出通缩了，潜台词就是说我们不像过去那样需要积极财政政策来支撑了，但是积极财政政策淡出，却不能急刹车，我们还有1万亿的在建工程结转的问题。

　　汪义达：近年来通过发行长期建设国债来投资基础设施等方面的项目，带动了社会资金，形成了较大规模的投资，目前确实还存在一些在建项目或续建项目。到2002年年底是累计发行了6600亿元的长期建设国债，形成总投资规模达32800亿元，到当年年底共完成24600亿的工作量，结转工作量还有8000多亿元；2003年又发行1400亿元长期建设国债，竣工了一些建设项目，但仍有一些在建项目需要尽快建成投产。所以，目前国债项目资金的主要投向之一就是保证在建项目和重点续建项目，特别是青藏铁路、南水北调、西电东送等重大项目的建设。

　　高培勇：恐怕就是既得利益格局的问题，经过六年长期实践，在中国已经形成了一批和长期建设国债密切联系在一起的人群和机构。积极财政政策一下子撤出，恐怕会激发社会矛盾，它需要一个缓冲期。所以，财政政策的方向是扩张的，而货币政策是紧缩的，表面上看来是矛盾的，但这是在现实条件下一种必要的松紧安排。

　　《21世纪》：按照计划，我国的长期建设国债发行将在几年内逐步减少，同时预算内经常性建设投资也将提高到1000亿的水平，但无论如何，一个事实就是，积极财政政策短期内不会退出。

　　高培勇：这期间，国债资金的投向会发生改变，更加侧重经济结构的调整和公共产品的提供，2004年的国债投向计划有“五个倾斜”：加大对农村沼气、农村水电等“六小”工程基础设施的投入；加大公共医疗卫生体系、基础教育、基层政权和公检法司基层设施等建设的投入；支持西部大开发、东北老工业基地的改造；增加生态建设和环境保护投入；加大淮河治理等重大项目建设投资，保证续建国债项目特别是青藏铁路、南水北调、西电东送等重大项目建设。实际上已经有了淡出的姿态。

　　汪义达：我不太同意积极财政政策淡出的提法，但是可以根据社会经济发展的新变化，适时适度调整积极财政政策的方向和侧重点。包括合理调整投资与消费的比例关系，增强消费需求对经济增长的持续拉动作用；适当调减国债项目资金规模，腾出空间用于支持税制改革，为市场主体创造公平公正的制度环境，进一步增强经济自主增长的能力；突出公共财政特征，增强财政对社会管理和公共服务的保障能力，加快解决城乡、地区、经济与社会、人与自然之间的协调发展问题。

　　安体富：我认为所谓淡出，是指针对前几年施行的以增发长期建设国债、扩大投资为特征的财政政策，主要是减轻国债力度、转移国债投向，财政政策每年都在调整，不过现在的幅度要大一些。

　　财政如何支持大规模税改？

　　《21世纪》：继续发行长期建设国债，一个很重要的理由就是支持下一步的税收体制改革，包括按照增值税、出口退税、内外资企业所得税的改革，还有关税下调0.6个百分点，农业税每年降低一个点直到彻底取消。

　　高培勇：以今年一月份出口退税改革为标志，10年来的一个大规模税改已经启动，它的特征和1994年税改有很大不一样：后者以增收为目的，这次则以经济发展为目的，表现出来就是税收收入减少。

　　以财政收支的调整，换取整体改革的成功，可能是我们可以追随到的一条基本改革轨迹。已经启动新一轮税制改革，也有这个规律，比如这次税制改革当中的大项，增值税改革首先在东北三省八个行业推行，大量的改革成本从何而来？我想只有两条途经，一条是依靠财政超预算增长，另一个就是依靠长期建设国债。

　　贾康：我不太赞成把长期建设国债的发行和税制改革挂钩。因为长期建设国债是一种专项的资金。我更倾向于将每年财政上增收的部分适度调整，和减税政策形成替换关系。每年差不多3000亿的增量可以适当减少一些。

　　汪义达：调整和优化税制结构，比如实行内外资企业所得税并轨和增值税转型都会带来财政一定程度的减收，但可以换来一个好的机制，这是值得的，也是必要的。而且从长期来看，税制的优化将促进经济快速发展，同时也会带来财政收入的增加。在目前民间投资已加速启动的情况下，政府投资在某些领域应逐步退出，特别是在经营性领域退出，这样可以适当减少国债项目资金规模，为有效实施税制改革腾出空间。

　　安体富：内外资两税合一，内资税率降低，税前扣除标准向外资靠拢，总体上要付出300亿～500亿左右的成本，加上出口退税欠款清退3000亿，增值税改革1000亿～1400亿、农业税减免600亿，总体成本大概在5000亿到5500亿。对这些成本的消化可以分步实施，但不能拉得过长，可以控制在5年左右，对出口退税欠款，我主张发专项国债支持。

　　汪义达：今年的农业税收政策调整和增值税转型在东北老工业基地八大行业试点，对财政收入的影响在今年的预算中已作了相应安排，但随着税制改革的不断深化，对财政收入的影响还可能会继续显现，所以税制改革还是要稳步向前推进。

　　《21世纪》：税费改革，一方面需要财政成本的支付，另一方面还有赖于整个财政运行体制的改革，建立一种长效的公共财政体系，那么，这种体系的建立要从哪些方面着手呢？

　　贾康：建立公共财政体制，就是要搞综合预算——预算内、预算外由国库集中收付，在制度层面保证全程监督，追求整个社会公众利益最大化。目前最大的问题是要解决分税分级财政制度框架之下，怎么样把分税制往省以下贯彻，这是一篇大文章。总之，公共财政要形成规范的，理财民主化、科学化的公共选择机制，这在中国是一个长期的、带有挑战性的建设。

　　高培勇：公共财政体制重要的是两个方面，一个是收入，比如说收费制度的改革；另一个是支出，现在已经启动了预算管理体制改革；第三个层面就是管理层面，这个管理不仅仅涉及财政部门内部，而且还涉及到整个社会对财政收支运作的知情权、监督权的行使。