农民进城变贫民？珠三角加速城市化谨防三误区

　　

图：农村城镇化改变了中国农民相沿千年的生活方式

　　策划动机

　　农村城镇化以及撤并乡镇，这一场“革命”正在珠江三角洲大地上进行着。这是我省率先基本实现现代化的保证，也是解决“三农”问题的根本出路之一。

　　推进农村城镇化，必然要涉及乡镇撤并问题。目前，珠三角各地乡镇撤并的步伐不 断加快。广州今年将大幅砍掉乡镇，深圳提出“取消”农民，珠海、佛山、中山、惠州等地的动作也不少。随着这一行动全面、深入展开，珠三角地区一座座新兴城镇将涌现，一群群农民将变身为城镇居民……

　　但是，乡镇撤并并不是件简单的事。撤并过程中会碰到许多难题，譬如，乡镇人员如何分流？公共设施如何建设、管理？农民怎样就业？生活如何保障……都必须认真对待，并妥善解决。

　　为及时反映这一“革命”的最新进展，推动乡镇撤并工作顺利进行，探讨相关问题，今天我们特用两个版的篇幅推出纵深报道。敬请垂注。

　　没有正式的出征仪式，没有隆重的新闻发布会，以从化、增城上月低调撤并过半乡镇为标志，珠三角“城市化进程”的列车悄然驶入了快车道。珠三角，南中国这块最富活力的土地，一场旨在通过集聚城市、城镇力量带动社会全面协调发展的伟大变革正在上演。

　　2010年珠三角城市化水平要达70%

　　改革开放20多年来，珠三角经历了一个历史性的经济社会大跨越，工业化进程大步疾进，大量人口向城市迁移，使得各城市的城区不断扩大，区域内的农村乡镇纷纷工业化、城市化，涌现出一批电子城、灯饰城、服装城等各具特色的中小城镇，城市间现代交通基础设施发达，信息网络畅通，逐步形成了以广州—深圳为核心的城市群，城市化整体水平迅速提高。

　　为加快我省城镇化进程，在今年1月召开的广东省城镇化工作会议就提出，到2010年按户籍人口计算，全省城镇化水平达50%。其中，珠江三角洲地区将达70%，基本实现现代化。到2010年，广东省内农村人口转移到城镇生活就业的将约有830万人。

　　在今年2月的省“两会”上，黄华华省长在《政府工作报告》中再次明确指出：“全面推进城镇化进程。制订实施城镇化发展纲要，完善城乡规划体系和城乡规划实施监控体系，做好《珠江三角洲城镇群协调发展规划》的实施工作。促进形成政府引导、科学规划、市场运作、产业支撑的城镇化机制。开展佛山市、兴宁市、东莞市长安镇等城镇化试点。以户籍制度改革为重点，创新城乡管理体制。以产业发展为依托，增强小城镇特别是中心镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。做好村镇建设试点，规范农房建设。”

　　行政区划大调整为城市化提速

　　2月16日，增城市宣布进行行政区划调整，全市16个镇(街)撤并为9个镇(街)，镇的数量减少了63%。之前，从化市下属15个镇已经撤并为5镇3街，镇的数量减少了67%。行政区划调整后，全市共辖120个街道办事处、63个镇。

　　其实，为加快推进城市化进程，近年来珠三角一些地区也进行了大规模的行政区划调整。2000年6月，番禺、花都撤市设区，至此，广州市共辖10区2市(县级)，地域面积达到7400平方公里，超过了上海；人口达到1000万，接近北京。

　　2002年12月20日，1市5区的大佛山横空出世，原县级市南海、顺德、三水、高明撤市设区并入佛山，国务院批复同意设立佛山市禅城区、南海区、顺德区、三水区和高明区。

　　接着又有惠阳市撤市设区，成为惠州的市区。惠阳撤市设区后，惠阳市区与大亚湾形成一体，惠州市的版图急剧扩大，广东一个新的大港口、大物流、大工业的海滨城市将在惠州崛起。

　　调整后，广州、深圳中心城市辐射带动作用更加明显，佛山第三大城市建设加快，调整合并之后的佛山在各方面极力向广州靠拢，“傍着广州发达”势头日益凸显。现在，珠江三角洲整体实力进一步增强。另据悉，《珠江三角洲城镇群协调发展规划》编制工作已基本完成。

　　大力推进中心镇建设

　　来自广东省民政厅的资料显示，广东原有乡镇1588个，平均规模102平方公里，平均人口3.8万人，其中3万人以下的乡镇有754个，占全省乡镇总数的47.5%；有153个乡镇的人口不足1万人。由于规模小、布局不合理，既影响了城市化进程，阻碍了乡镇经济发展，也加大了行政管理成本，增加了农民负担。去年，广东全省共撤并减少乡镇245个，减少了16.9%。

　　与此同时，珠三角地区还加快了建设中心镇的工作。从省有关部门获悉，广东省确立了中心镇建设在推进城市化工作中的战略地位，提出到2010年全省重点建设300个左右中心镇，把有限的财力、物力和人力重点放在支持中心镇加快发展上面，完善中心镇功能，壮大其发展规模，强化其中心地位，提高其辐射能力，以中心镇为重点带动小城镇及农村经济社会的全面发展。

　　目前，全省已经形成了东莞虎门镇、长安镇、中山小榄镇、顺德北胺镇、陈村镇等为代表的全国经济实力强镇和产业特色镇；2002年广东有120多个建制镇财政总收入在5000万元以上，其中1亿元以上的超过90个。一批中心镇已经逐步发展成为设施配套、环境舒适、具有较强集聚力和辐射力的农村区域中心。

　　户籍改革全面酝酿

　　今年广州户籍制度改革再迈大步，正式以准入条件取代原有入户政策和城市基础设施增容费政策。这一政策的实施，最终目标是要建立与经济社会发展相适应、有利于逐步改变城乡二元经济结构的人口综合调控体制。据悉，“十五”期间，全市260万名农民中将有85万人实现“农转非”，从而大大加快城市化进程。

　　早在2001年12月，省政府就正式启动了广东的户籍改革，按照实际居住地登记户口的原则，在广东范围内取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口及其它类型的户口性质，实行城乡户口登记管理一体化，统一称为居民，并积极推进小城镇健康发展，鼓励和引导更多的本地农民进入小城镇就业和居住。到2003年，广东进一步加快户籍管理制度改革，逐步放宽户口迁移限制。除广州、深圳要适当控制人口机械增长外，中小城市特别是小城镇要放开入户条件，对在城镇有固定住所或相对稳定收入来源的农业人口，应准予在城镇落户。为进一步吸引各类人才到广东省参与经济建设，对来广东省工作的中高级专门人才和高级职业资格以上的技能人才，可准许本人及其直系亲属在实际居住地入户；在大、中城市落户的中高级科技人员到基层工作，并已将户口迁往工作所在地的，应允许其随时将户口迁回原迁出地，促进人才流动。

　　广州多管齐下冲刺城市化

　　作为珠三角地区经济发展的领头羊，广州市在城市化的进程中也一直冲在前方，力度之大，速度之快，近年少见。

　　全市撤销14个镇

　　2月16日，增城市宣布进行行政区划调整，全市16个镇(街)撤并为9个镇(街)，镇的数量减少了63%。之前，从化市下属15个镇已经撤并为5镇3街，镇的数量减少了67%。行政区划调整后，全市共辖120个街道办事处、63个镇。

　　撤并前，广州市辖10个区2个县级市共77个镇，全市最大的镇面积达299平方公里，最小的镇才4平方公里；人口最多的镇达29万多人，最少的才6000人。街镇调整不仅有利于精简机构，促进政府职能转变，降低管理成本，节约国家财政开支，减轻农民负担，而且也将促进卫星城和中心镇的建设和发展，发挥辐射和带动作用。

　　未来5年建设10个中心镇

　　去年，广州市提出将力争用5年时间，建成10个左右的现代化中心镇新城区(中心镇人口20万左右)，中心镇将根据大广州的地理位置定好位，实施基础设施建设、功能区等硬件建设。推动二、三产业发展，吸引周边地区的农民往新城区生活、就业、学习。

　　2003年，广州市级财政安排了5000万元，按照“高起点规划，高标准建设，高效能管理”的要求，完成了首批5个中心镇镇域、镇区和中心村三个层次总体规划的制订，全面铺开基础设施以及功能区等硬件建设。

　　省委常委、广州市委书记林树森经过调研后认为，5个中心镇的规划起点比较高，基础设施建设投入力度大、效果好，产业发展初具规模、前景光明，在改变城乡二元结构方面也取得了明显成效，转移了一大批农村富余劳动力。更重要的是，通过推进中心镇建设，最大限度地保护了耕地，保护了资源，促进了政府的观念更新、职能转变和管理服务水平的提高。　　

　　据悉，广州市委、市政府已经决定，在去年5个中心镇建设试点基础上，今年再增加5个中心镇，市本级财政将投入1亿元，支持这10个中心镇的规划、建设和发展。

　　图：城镇化让大批农民改变职业和身份

　　今年转移3万农村富余劳动力

　　就整个广州而言，农业人口占1／3以上，为数不少的劳动力还处于不充分的就业状态，目前，全市包括“农转居”在内的农村富余劳动力约有50万人，这些富余劳动力必须逐步转移就业。

　　至2003年底，增城市农村富余劳动力86637人，通过各种农民就业鼓励政策，已经转移就业的68311人，转移就业率78%，通过农村富余劳动力转移就业使农民增加收入近5亿元。目前，增城的经验已经在全市范围内进行推广。

　　在今年农村工作会议上，苏泽群副市长表示，2004年广州市还将转移农村富余劳动力3万人。并且将农民的就业率作为各级政府、相关职能部门、基层组织政绩考核的主要内容。切实加大服务力度，形成合力，有效推进农村富余劳动力的转移。

　　户籍改革为“城中村”改造提速

　　“城中村”已经成为广州城市发展中的一块“心病”，甚至已经影响到广州的整体形象。据了解，广州市仅385平方公里的老八区内，就分布着138个城中村，从2002年开始，广州市政府投入巨资对“城中村”进行改造。

　　2002年底，广州市斥资50亿启动了7个“城中村”试点村的改造工作。改造的短期目标是争取在2-3年时间内将位于城市建成区内、农业人口人均耕地面积不足66平方米的“城中村”改制完毕；远期目标是至2010年把广州市规划发展区范围内的“城中村”基本纳入城市一体化管理轨道，逐步改造成为现代化文明社区。

　　据悉，今年广州将继续进行“城中村”改造，并建章立制，落实责任，加强对南沙、番禺、开发区、新机场周边、会展中心周边等新城区发展的控制，防止出现新的“城中村”。

　　目前，“城中村”的农民全部变更为居民户口，换发新户口簿，免收城市增容费和其它费用。撤销“城中村”村委会，建立居委会。居委会日常办公经费和专职人员的工资、补贴按现行的规定和标准，由市、区两级财政按比例承担。

　　转制后的居民享受城市居民同样的社会保障。对已参加工作的“农转非”居民，按规定参加相应的社会保险，享受有关的社会保险待遇。

　　专家观点

　　城市化要防止三种误区

　　城市化的重点在于减少农民，但专家们指出，让农民进城、推动城市化的过程中一定要注意，城市化不是让进城的农民成为城市贫民，否则就与城市化的目的背道而驰了。

　　城市化要看农民生活水平如何改变

　　原建设部副部长、两院院士周干峙在广州出席会议时指出，城市化要有全民观念，讲数量，更要讲质量。三种农民的状况应该在城市化规划发展中加以考虑：一种是市内农民，包括“城中村”和市内乡村的农民；第二是到城市打工的流动农民；第三是留乡农民。

　　他说，对城镇化要有一个准确的理解，在城镇化过程中，除了农村人口向城市人口转化以外，还要看这些人的生活水平提高了没有，生活方式改变了没有。如果侵犯了市内农民的利益，就会使城市化的有利因素变成不利因素。在这方面，广州有很好的经验可借鉴，比如广州建大学城涉及到2万农民的利益，广州市这2万人将一分为二，一万人留在大学城做后勤，而且把原有村庄拆迁后建新的，另外一万人也采取了鼓励的办法使其迁移出来。

　　让农民进城成为贫民，决不是中国城市化的方向。

　　他还表示，进城打工的农民，实际上是一种农民自发的城镇化。这些人对城镇化贡献很大，应该保持和发扬这一特色，不仅要支持而且要积极促进，如健全机构管理引导，一定时间后，转入正式户口；一定条件下允许带子女等。如果打工农民带子女在城市受教育，十几年长大就业后，这些人就从根本上实现了城镇化，这种进程是跳跃式的。

　　要克服和减少城市病

　　中国科学院可持续发展战略研究组组长、首席科学家牛文元等专家提出，在城市化的进程中谨防三大误区：

　　误区之一，认为城市的发展必然引发“城市病”。必须建立以“发展克服城市病”、以“规划减少城市病”、以“管理医治城市病”的全新观念。

　　误区之二，认为必须严格控制大城市的发展。不同规模的城市是一个有机的整体，城市规模结构是一个具有等级、共生、互补、高效和严格“生态位”的开放系统，大、中、小城市都应当在统一规划下得到合理的发展，组团式城市群的形成与完善是达到这一要求的正确选择。

　　误区之三，认为城市化的结果应当是均衡分布遍地开花。必须考虑到自然基础的差异、地理区位的差异、发展阶段的差异和生态条件的差异对城市格局与结构的影响。应充分认识到城市宏观布局在三维模型中(时间、空间、速度)必然是非均衡的、非对称的和非线性的。必须认识“以经济发展水平的区域不平衡，换取社会公平程度实现的相对均衡”这个基本原则。

　　链接

　　什么是城市化？

　　城市化的实质含义是人类进入工业社会时代，社会经济发展速度加快，农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升这一发展过程。与这种经济结构的变动相适应，乡村人口比重逐渐降低，城镇人口比重稳步上升，居民点的物质面貌和人们的生活方式逐渐向城镇性质转化和强化的过程。

　　衡量城市化水平的标准

　　1.人口变动指标：指城市化引起的人口自然、社会、机械三种形态变化。主要包括城市人口占总人口比例、城市非农业人口比例、城市非农劳动力占总劳动力的比重等。

　　2.经济变动指标：主要包括国内生产总值、城市人均国内生产总值、城市产业结构、城市GDP占全市GDP的比重、经济集聚度、城市辐射能力、城市基础设施等。

　　3.社会变动指标：主要包括城市居民人均可支配收入、城市人均居住面积、住房成套率、人均公共绿地面积、城市适龄青年大学入学率、城市公共教育经费占GDP的比重、科研和开发占GDP的比重、城市每千人拥有医生数、恩格尔系数、社会保障覆盖率、城市文明程度和城市生态环境指标等。

　　作者:毕式明