行诉法：人大代表提议设立行政法院_国内财经_财经纵横

行诉法：人大代表提议设立行政法院

http://finance.sina.com.cn 2004年03月13日 16:21 21世纪经济报道

　　本报记者李磊北京报道

　　李力：十届全国人大代表、广州市人大常委会法工委主任

　　马怀德中国政法大学中国法制研究所副所长、教授、博导

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　　四大矛盾和七项建议

　　《21世纪》：对于《行政诉讼法》的修订，现在进入了一个什么样的阶段？

　　李力(后简称李)：十届人大常委会的立法规划总体上分为两类。《行政诉讼法》属于研究起草、成熟时安排审议的一类，但另外两大诉讼法——《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》应该会在本届任期内修订完。

　　《21世纪》：但是学界和司法界的普遍声音还是希望能加快修订《行政诉讼法》的工作。

　　马怀德(后简称马)：的确，理论和现实准备条件都可以说是比较充分的。

　　温家宝总理在《政府工作报告》再次强调了依法行政：各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责，所有政府工作人员都要学会并善于依法处理经济社会事务。

　　我的感受是这些要求的进一步落实都需要《行政诉讼法》的修订，因为“依法行政”不仅仅是个自律的问题，同时还必须有制度性的、可操作性的他律，而行政诉讼正是以公民启动司法权来监督和制约行政权，从而审查行政行为是否合法。而现行的相关法律有较强的工具色彩，已经与时代精神不相匹配了。

　　李：必要性很明显，这次人大会议上我提交的一个议案里归纳了我国当前行政诉讼存在的主要制度问题，归结为四个矛盾：行政机关事实上对法院的优位和法院对行政机关进行判决的矛盾；行政诉讼专业性增强的趋势与法院行政诉讼审判体系的矛盾；行政诉讼主体与受案范围扩大化的趋势和现行立法规定的矛盾；在世贸环境下我国行政审判体系所面临的新要求。

　　《21世纪》：您所说的第三个矛盾，从最高人民法院的司法解释和近年来的司法实践可以发现，当事人的资格和受案范围的标准都在松动。

　　李：按照现行《行政诉讼法》的规定，公民或组织要想对一行政主体提起行政诉讼有一些限制：原告不能对抽象行政行为提起诉讼；原告不能对财产权、人身权以外的其他权利进行主张；原告受到的损害与被告的具体行政行为之间应当存在直接因果关系；原告不能对被告具体行政行为的适当性提出诉讼。

　　最高法院的扩张性解释是对现行法律标准的松动，其后果是对公民的诉权有了更多的保护，但与此同时行政机关面临着更多的潜在诉讼风险。而这种诉讼风险所带来的行政诉讼绝对数量的上升和类型以及内容上的专业化，会使现阶段各法院内设的行政庭难以适应。而这，是司法解释和实践所无能为力的，整体性的修订势在必行。

　　《21世纪》：我们知道马老师也是主张对《行政诉讼法》进行一个全方位的修订。

　　马：政法大学的诉讼法研究中心刚刚写完一本书，《司法改革与行政诉讼制度完善》，书中附了一个《修改行政诉讼法建议及理由》，我们建议把现在的75条增加到200多条。宏观归纳起来是七方面的建议：1.扩大行政诉讼受案范围；2.明确行政诉讼当事人资格和法律地位；3.突破现行制度的束缚，切实保障当事人的诉权；4.完善证据规则；5.改革行政审判体制，确保法院独立公正审判行政案件；6.解决行政判决裁定执行难和非诉执行的问题；7.完善行政诉讼类型与裁判制度。

　　设立行政法院系统？

　　《21世纪》：李代表，我们注意到您提交了一个关于“在广东省试点行政法院”的议案。

　　李：是的。行政诉讼是对行政机关进行法律审查的制度，因此对法院的独立性要求更为迫切。现实情况来看，下级法院在审理中遇到较大干扰和阻力时，往往是通过提请上级法院提审或者由上级法院指定所属其他法院审理的方式来回避地方行政权力的影响。但是，加大上级法院提审和指定管辖的力度，并不能从根本上解决司法权相对行政权弱势的问题。

　　我建议在广东试点，从改革成本和收益的比较角度分析，采用试点推行和逐步推进的渐进式方案较为妥适。广东省经济较为发达，政府向服务型政府、有限政府转向较早，积累了从改革开放初期到现在的一大批有全国影响力的行政诉讼案例，具有较为丰厚的实践和制度基础，民间心理也较易承受和接纳。

　　《21世纪》：马老师，对这个提案您怎么看？

　　马：我非常赞同李代表设立行政法院的观点，我本人也一直在为这个设想鼓与呼。但是对是否应当或者说可以在一个省进行司法制度的试点我有保留。

　　建立行政法院其意义和作用不言而喻：1.有利于摆脱目前法院在行政诉讼中受到的地方保护主义、部门保护主义和行业保护主义的影响，实现司法独立；2.有利于加强司法权力对行政权的监督和制约；3.有利于适应行政诉讼专业化的趋势，4.有利于落实因加入WTO而需履行的司法审查义务。我们在《修改行政诉讼法建议和理由》中，这也是提出的最理想的方案。

　　而相对理想的方案是：在现有行政审判体制基础上，设立最高法院和省高级法院的巡回法庭，旨在发挥巡回法庭的“实效性”和“及时性”，解决当事人诉讼不便、基层法院拒绝受理应当受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件等问题。最不够彻底的方案是：提高行政案件的审级，增加选择管辖和指定管辖的情形，允许原告选择原被告所在地以外的第三地法院管辖，同时提高法院的审级，凡以政府为被告的原告有权要求与被告上级政府同级的法院管辖。

　　《21世纪》：那么您为什么对“试点”的观点有保留呢？

　　马：我国是一个单一制国家，从理论上讲应该只有一个统一的国家司法系统，而不应存在独立的地方司法系统。这和设立经济特区是完全不同的概念。《立法法》规定，类似国家重大司法制度或者说诉讼制度改革都必须由全国人民代表大会及常务委员会作出决定，而且这种权限是不能授予地方立法机构的。

　　《21世纪》：改革开放后的我国法制史上有没有地方在司法制度上先行的案例呢？

　　马：有的，重庆在上世纪80年代末期制定过一个《行政诉讼条例》但很快就因为上位法的出台而失效，当时重庆还不是直辖市。但问题在于，当时《立法法》还没有出台。