减免农业税：过程中的进步

　　国际金融报记者 贾南 发自北京

　　编者按：

　　从年初的“1号文件”到“两会”温总理的政府工作报告，都不约而同地提到了一个问题———减免农业税。这对于中国9亿农民来说无疑是个利好消息，对于中国越来越严峻 的“三农”问题来说也是个好消息。但这是不是解决农民增收，解决“三农”问题的一个根本解决之道呢？它的实施会顺利推进吗？记者就此采访了农业部农村经济研究中心副主任宋洪远研究员和中国人民大学财政与税收管理研究所代鹏博士，请他们就该问题谈了各自的看法。

　　减税背景

　　从改革的发展情况来看，从各地的探索实践来看，取消特产税、降低农业税直至取消农业税已经是水到渠成了

　　宋洪远研究员首先阐述了中国政府提出五年后减免农业税的背景。

　　从改革的推进和经济发展的结果来看，现在取消农业税应该说时机比较成熟了。关于农业税费的改革基本从2000年开始，国务院决定在安徽全省实行税费改革的试点，2001年开始在江苏试点，到2002年国务院在总结安徽、江苏经验的基础上，决定扩大试点范围。到2003年中央召开会议，胡锦涛总书记和温家宝总理都发表了重要讲话，会后发了文件，在文件中就明确提出农村税费改革要在全国层面上推开。所以到现在为止，全国各地区都进行了农业税费改革试点。

　　试点的内容是非常重要的，其中最重要的就包括“三取消、两调整、一改革”，“三取消”就是取消乡统筹、取消农民的各种集资收费、取消农民的积累工和义务工，“两调整”就是调整农业税和调整农业特产税，“一改革”就是改革村提留的管理办法。

　　从试点的内容就可以看出，中央把税和费做了合并处理，还有就是农业税和农业特产税的调整。经过这4年的试点改革，各地方已经对取消农业特产税和降低农业税作了一些探索。

　　宋洪远认为，从改革的发展情况来看，从各地的探索实践来看，取消特产税、降低农业税直至取消农业税已经是水到渠成了。这样的背景就给了我们一个启示，中央现在提出这个问题，特别是这次政府工作报告里，总理明确地提出了时间表，实际上是对农业农村发展的新形势、我们全面建设小康的目标和国际经验作了一个分析和判断之后提出了这样的目标，宋洪远认为还是比较可行的，如果再激进一些，宋洪远认为3年就可以取消。

　　具体到这个目标的实施，会不会产生问题和会产生哪些问题，宋洪远表示，从目前来看，逐步取消农业税，在财政上是没有什么问题的，涉及到的收入占我们目前整个税收的比例是很小的。

　　注意事项

　　农业税的税率每年至少降低一个百分点，不能采取平均主义的做法，要向粮食主产区、向粮农集中地倾斜。这其中就产生如何实施的问题

　　而在具体的实行过程中，宋洪远认为应注意以下几个问题：

　　首先是农业税的税率每年至少降低一个百分点，不能采取平均主义的做法，要向粮食主产区、向粮农集中地倾斜。这其中就产生如何实施的问题。减少的一个百分点就减少了地方的财政收入，这部分收入就要由中央安排转移支付来弥补损失，如何补，在中央1号文件就区分了三种情况，发达地区自主消化，中等地区按照中央的部署中央安排一部分资金，落后地区由中央财政安排。

　　第二个问题就是如何理解取消特产税。比如一个农户有几亩地，他既种特产又种粮食，如果取消特产税以后，农户只种特产而不种粮食那是否要缴税，理解有差异就会产生新的不平衡。

　　未来影响

　　取消农业税对于地方政府的影响比中央政府要大，实行分税制改革以后，农业税是一个地方税种，政府提出取消农业税后，在落后地区阻力比较大，因为这是他们财政的主要来源

　　谈到5年后逐步取消农业税所产生的影响，宋洪远表示从中央财政来看，影响不大。现在我们的农业税税率是8%，取消之后财政减收也不是特别大。对于地方政府的影响比中央政府要大，实行分税制改革以后，农业税是一个地方税种，政府提出取消农业税后，在落后地区阻力比较大，因为这是他们财政的主要来源。

　　为了解决这种情况，前面提到中央提出用转移支付的办法来解决。宋洪远认为在过渡期还要按照这个办法执行，要保护粮农和粮食主产区的利益。对于县、乡一级的政府来说，没有了农业税这个税种，他们借这个税种搭车征费的借口没有了。其实农业税本身没有多少，但是地方政府往往借这个税种，征收比这个更多的费，所以对他们的影响是很大，但这是不合理的，也是需要减轻的农民负担。

　　所以说，尽管减税钱没有多少，但这是确实的实惠。税收减少了负担减轻了，农民收入就增加了，另外它也堵住了方方面面借口向农民收费的口子，这是中央政府实实在在给农民的一个利益，具有深远的影响。

　　最后，宋洪远表示，取消农业税、取消特产税，从完善农村基本制度、推进农村改革，调动和保护农民的利益和积极性等方面来看，可以说是一项根本性的举措。从长远来看，它的影响是不可低估的。但是如果说把税费都取消了，农民的问题就解决了，他认为还远不是那么简单的问题，这要随着改革的逐步推进一步步进行。

　　四大难点

　　在取消了农业税之后，政府需要探索新的财税手段,促进农村产业结构转型，促进农业生产结构多元化、多样化

　　代鹏认为，政府提出5年之内减免农业税，对于农民来说当然是个大好的消息。但是他认为减免农业税之后农业的发展还会存在一些问题与困难，非常值得思考与研究。

　　代鹏提醒说不能认为农业税减了，农业今后的发展就万事大吉了。他认为主要的困难有以下几个方面：

　　首先农业税不仅是税收问题，从传统上来说，中央解决县、乡财政困难时其中有一项地方附加，地方附加以前是在征收农业税的同时来征收的。当农业税减免了之后就面临一个新的问题，就是地方附加如何处理，如何规范。

　　目前减免农业税是中国整个税费改革一个很重要的方面，这其中有一个很长时间都解决不了的问题，就是县、乡尤其到村这一级，基层组织政权当中，吃财政饭的人很多。减免了农业税之后，这部分人的开支将如何解决。所以现在有很多同志认为，减免农业税就是涉及到四五百亿，整个税收3%的问题，但实际上人们会发现，减免农业税之后所带来的问题是远远不止四五百亿的问题。

　　中国乡村一级的运行很大程度上依赖于与农业税相关的各种地方附加，以前是由税务部门集中征收，但现在农业税减免了之后地方税务部门就不进行该项征税活动了，那他们的收入从何而来，或者说会不会产生新的隐性的债务问题呢？产生了隐性债务风险之后会不会导致新的财政风险？县、乡、村委会如何运行？在没有足够地方提留支撑的情况下，这部分资金的缺口如何解决，代鹏认为这是第一个困难。

　　第二，农业税到5年之后逐步被取消，这应该说是增加农民收入的一个很重要的方面，但是在整个税收的增长当中，农业税的增长幅度是非常缓慢的，也是最缓慢的。那么如果农业税不再计征了之后，它能在多大程度上把这种政府对于农民的让利真正贯彻到农民的收入当中去。这是需要大家深入考虑的问题。关键是如何把税收信号变成刺激农业发展的信号。按照原来农业税的条例当中，也有减免的条款。

　　比如对于老少边穷地区有减免，还有这几年提出的“轻灾少减，重灾多减，特重全免”，这样的情况以前多次存在。也就是说，现行的农业税虽然名义税率很高，但减免的程度也很高。在这种情况下，人们会发现农业税的来源呈现出地区分布不均匀的状况。也就是说在沿海地区，虽然在经济发展当中，农业税所占的比重较低，但在总量供应上是比较大的，绝对量比较大。而在边远地区，农业税虽然占的比例比较大，但绝对量却比较小，增长的幅度比较小。如果减免农业税就会带来一个问题就是富裕的地方获利很多，贫穷的地方获利相对较少，就是以前交的多获利就多，而以前交的少获利就比较少。这种农村之间产生新的差异不平衡如何来调节，是第二个问题。

　　第三是减免农业税之后，如何把中央和地方各级财政的转移支付制度建立、健全和完善起来。因为农业作为第一产业它的经济增长率远远落后于第二、三产业，基数很小，但农村的自然人口增长率却相当高，它对于各种公共产品的需求很大。尤其是在SARS之后，政府提出要大力建立健全农村医疗卫生保障体系，这需要大量的资金；完善农村的义务教育也需要大量的资金；农村基层组织的运行同样需要大量的资金。所以在这种情况下，如何通过这些资金的转移支付来保证这些缺口能够得以解决。代鹏认为，在未来随着经济的发展，农村资金的缺口不是缩小，而是在扩大。而农村自己的聚财能力又较弱，这就是需要解决的第三个问题。

　　第四就是在取消了农业税之后，人们会发现在整个社会经济生产方面，农业在很大程度上是受到了政府很明显的税收优惠的一个行业。农业如何把政府对于它的优惠转变成为经济发展的动力，转变为生产力提高的动力，而不是纯粹利用政府的这种“让利”。

　　同时,代鹏认为在取消了农业税之后，政府可供选择的调节手段不是扩大了，而是减少了。以前可以通过减，可以通过免，通过对税率的调整来起调节作用。现在政府就需要探索新的财税手段，支持农业发展，促进农村产业结构转型，使农村经济最终实现从简单的自给自足的生产转化为社会化大生产。

　　根本出路

　　农民的收入问题，从根本上来讲，是农村生产率较低的问题。农业税的改革不是一个孤立的问题，它更多的应该和农村产业结构的变化，尤其是提高农业的生产力、生产率等问题联系起来

　　实际上，现在说农民的收入问题，从根本上来讲，是农村生产率较低的问题。农业税的改革不是一个孤立的问题，它更多的应该和农村产业结构的变化，尤其是提高农业的生产力、生产率等问题联系起来。目前中国农民的生产率是发达国家的1/85，所以仅仅依靠政府减免农民的税收是解决不了农民的增收问题的。因此代鹏认为解决问题的根本是提高农业的生产效率，去发展适合现代社会化大生产的生产方式。

　　代鹏说，现在我们谈解决“三农”问题，我认为症结在城市，这并不是说城市要通过“反哺”、“输血”等方式来解决，而是要依靠“农村城市化”，依靠农业生产走社会化大生产的道路，要使农民从农业生产劳动力转化成适应中国社会主义现代化建设高层次的建设者，归根结底是生产率的提高。

　　今天减免了农业税，对于农民是一个喜讯，但是政府应该考虑的是，减免了农业税之后，我们的政府还能做些什么，我们还能不能像以前那样依靠减免税去促进农村经济的发展。社会主义市场经济的一个重要特点就是我们使得各种要素按照市场的规律来运行，那么在市场规律以外，我们可以依靠政府的计划、指令、命令，依靠拨付这些必要的手段，但不是全面的采取。所以说，今天减免了农业税之后给农村提出的一个最重要的问题，同时也是给全社会提出的一个重要的问题：就是农业的现代化已经迫在眉睫了。

　　从全世界范围内来看，我们政府采取的改革幅度、力度、速度都是最大、最快、最强的。在这种情况下，我们确实应该考虑农村下一步的发展，再不能是那种简简单单的等一天、靠一天、要一天、算一天的发展，更多的应该考虑农村如何自我进行结构调整，提高生产率。