放松管制与规范监管

　　我国金融业目前尚不宜实行全面的混业经营，加强内部改革与风险控制能力，转变监管思路则是当务之急

　　王大用/文

　　即便是在美国和其它西方国家，放松金融管制与规范金融监管也是一对矛盾统一体 ，与放松管制相伴的是全新的监管理念和手段。由于我国金融业所具有的特殊性，目前尚不宜实行全面的混业经营，相比之下，加强金融企业内部改革与风险控制能力，转变监管思路则是当务之急。

　　国际趋势

　　1980年代，在美国和一些西方国家，出现了放松金融管制的浪潮，英文叫Financial deregulation，它是相对于自1930年代以后非常严格的金融管制规则(regulation)而言的，是在金融业的跨国竞争加剧后的一种“与时俱进”的反应。

　　1920年代末席卷了整个资本主义世界的经济危机，其成因与此前的金融泡沫关系极大。总结教训，为了防止危机重演，美国制定了以1933年《银行法》为代表的一系列金融监管法律，实行了严格的金融分业管理，突出要点是银行与证券的分业经营和分业管理。应该说，这种严格的金融监管对于二次大战后的金融稳定及经济成长发挥了重要的作用。

　　然而并非所有的西方国家都模仿了美国的模式。例如一些欧洲大陆国家传统上实行的全能银行(Universal bank)体制就一直延续了下来。

　　1970年代发生的一系列事件，使金融业的全球一体化过程加速了。布雷顿森林体系瓦解后，全球外汇交易市场迅速发展；电脑技术的进步，使各国国内的金融证券市场很快变成了全球一体化的市场；金融机构的跨国业务量大大增加，来自不同国家的金融机构在一国内激烈竞争。由于跨国银行在各自的母国服从着混业和分业不同的监管规则，当大家出现在同一个市场上时，竞争力的差别受到母国监管规则的影响。另外，在进行国家之间比较的时候，监管规则的差异也导致了各国金融效率的差异，从而影响到对投资的吸引力和经济发展的活力。于是，关于放松金融管制的呼声便强起来了。

　　此后，在监管问题上实际上有两条路线在并行不悖地推进：一是原来实行分业管理规则的国家开始了或快或慢的金融自由化(放松管制)的进程；二是各国央行和监管官员相聚在瑞士小城巴赛尔，通过巴赛尔委员会制定了大家一致遵守的统一银行监管规则，即《巴塞尔资本协议》。

　　可见，国际趋势是放松管制和规范监管相统一的。无论是放松管制，还是加强监管，银行业始终是重点对象。放松的是对混业的严格禁令，规范和加强的是对金融机构风险控制的监管。已经讨论了几年，即将付诸实施的新《巴赛尔协议》是体现这个统一的典型。由于出现了金融混业，金融机构面对的风险增加，新《巴赛尔协议》除了银行的信用风险，更加关注市场风险和操作风险。在监管方法上也在借鉴资本市场的监管理念，从单一对银行资本充足率的监管扩展到所谓“三支柱”监管，特别强调了市场纪律的约束，要求银行提高经营信息的透明度，对社会公众全面、如实披露其经营情况。

　　我国的现实

　　加入WTO，使我国银行业意识到竞争的压力。放松管制和允许混业经营的要求日益强烈。问题是现在是否已经具备了允许混业的条件。

　　作为转轨经济，我国的金融业发展与发达的市场经济国家是完全不同步的。当人家久已习惯了严格的监管，开始对监管内容进行调整的时候，我们幼稚的金融业才从一张白纸上开始起步。长期的计划经济把我国的市场经济传统和金融管理传统彻底切断了。1980年代陆续建立的金融机构，一缺商业传统，二缺财经和信用纪律，三缺合格的管理人才—仅10年前，我国的金融业还是一片混乱。经济大起大落的波动，一度严重的房地产业泡沫，都与金融的混乱直接相关。在乱后求治之时，8年前推出了几部基本的金融法律，金融分业经营是这几部法律的主要特色之一。连分业都不会干，根本谈不上管理混业经营的问题，所以，当时实行分业管理是无可非议的。

　　那么现在的情况如何呢？

　　过去10年间，股票市场有了非常大的发展，然而市场的规范在这几年才真正建立起来，远未完善。证券公司正在学习如何规范经营，基金管理公司才两三年的历史，尚属初学乍练。自己的本事还没学好，马上让他们搅入银行、保险等行业，看来还嫩了一点。

　　银行业对改变监管方针的愿望是比较强的。但大部分银行还没有摆脱巨额不良资产的困扰，资本不足的问题也没有解决好，流动性风险没有得到充分关注，操作中造成的损失比比皆是。

　　整个行业问题不小，而作为银行业主体的国有银行问题就更大了。根本问题是银行的企业治理结构还没有真正改革，良好的内部管理规范和企业文化没有建立起来，风险控制能力还相当薄弱。所以，银行业当前的紧迫问题是刻不容缓地加快改革，尽快让管理到位。此时搞混业经营，乱套的概率还太大，还是老老实实地把分业的事情干好了再说吧！

　　看来，笼而统之地要求实行混业经营，现在还不是时候。欲速则不达。金融业的改革不到位，贸然混业，弄不好一下子把金融秩序又搞个乱七八糟，那样的话，我们就得先对付一次危机了。相比之下，进一步深化国有银行改革是当务之急。同时，资本市场的规范发展也不能等待，特别是债券市场的发展，无论如何也不能一拖再拖了。

　　然而，也不是什么都不能做，面对日益增强的市场竞争，什么都不做就是坐以待毙。

　　和发达国家比起来，我国的企业得到的金融服务实在是太不像样了。究其原因，除了金融机构的服务素质差、服务产品太少之外，我国的金融分业监管过于绝对化也是原因之一。例如，金融租赁本是信贷业务的一种特殊形式，传统上就是银行业务，而我们也是与银行严格分业管理。1930～1970年代的美国，金融分业经营的要求是最严格的，然而租赁也始终是银行的一项正常业务。再例如，信托业与共同基金性质上仅半步之遥，在我们这里却也要严格划清界限，令人费解。

　　这类管制是可以先期松动一点的。一个比较稳妥的松动方式是允许建立金融控股集团，在集团旗下可以把银行、信托、租赁、证券等整合起来。在现有的监管框架下，这些不同的金融机构作为独立法人可以继续分业管理，接受分业的监管，但可通过集团公司实现客户和信息共享。对重要客户，各机构可以在集团的协调下互相配合，提供金融产品的组合服务。

　　金融控股集团应当按市场化原则组建和管理，应当由优秀的金融人才来管理，应当能够为客户量体裁衣，设计个性化的金融产品组合，并通过协调旗下的各类金融机构来提供所有的产品。有了这样的能力，其金融服务能力能够大大提高，能够基本上具备与外资银行平起平坐竞争的能力，剩下的就是比拼资本实力了。

　　改变监管理念

　　从我国银行监管当局的角度来看，在加强、规范监管的同时，监管的理念需要进一步与时俱进。

　　首先，应当把监管从允许金融机构做什么转变到不许金融机构做什么。只规定允许做什么，就意味规定之外的事情一概不能做；规定不许做什么，那么在规定的禁区之外就可以自由地发挥。这是两种完全不同的理念。

　　看一下我国的《商业银行法》和其它有关的金融法规，几乎有一个共同的写法，就是非常具体地规定了某类机构的业务范围，为了多少有一点弹性，通常在本条的最后加上一款—有关权力当局另行规定的除外，例如规定“有国务院另行规定的除外”。

　　在这种十分严格的规定之下，金融机构的业务创新是相当困难的。如果新业务与法规的具体规定稍不相同，就必须报批有权当局，未经批准，是不能擅自行事的，否则便是违规。

　　这种规定方式是多年来一直延续下来的。改革开放之初，我国各类金融业务在一片空白的基础上重建，用这种方式写规定，除了限定金融机构的业务范围之外，还有指引金融机构业务方向的意义，在当时是必要的。

　　然而，我国经济的市场化及全球化的进程如同经济发展一样快速。加入WTO之后，金融业的竞争几年内将变成国际性的竞争，大家都要靠服务产品的创新来保持市场份额；另一方面，接受金融服务的企业相互间的竞争也已经十分激烈，需要更加多样化的金融服务来提高竞争力。当今发达国家的金融机构以量体裁衣式的高度个性化金融服务，争取稳定的客户基础。在加入全球性竞争之时，我国的金融机构必须具备针对客户需要设计、提供创新产品的能力，才能在竞争中长久自立。因而，国家在加强金融监管的同时鼓励金融创新，成了新时代的要求。

　　竞争中的创新有很强的时效性。一是客户没有时间长久等待新金融产品报批。创新的金融产品帮助客户降低融资成本，也降低融资风险，能以更强的竞争力将产品推向市场。而对新产品的长时间等待却要让客户去背负资金的时间成本，更重要的是失去市场商机导致竞争失败。二是金融机构之间的竞争不容新金融产品等待长久的报批。金融服务产品的创新也是智力劳动的成果，但却没有办法保护其知识产权，推出创新产品的机构只有抢占先机的收益，一旦延误时日，竞争对手就会把新服务产品全部学去。这样一来金融机构研究创新产品的投入就成了沉没成本，没有哪些机构还会有创新的积极性。因此，对金融新产品的报批制度确实已经不符合开放与竞争新形势的要求，到了必须修改的时候了。

　　可以考虑把有关的金融监管法规适当修改一下，把对金融机构业务范围的规定重点放在禁止条款上，重点规定不许做的事情。比如，规定银行不得自营股票投资业务，不得在有关规定之外向证券机构提供信用融资或提供质押不足的融资，等等。对于金融机构法定的业务范围，可以用相对笼统的概念划出框框，不做过于具体、死板的规定，给金融机构留出金融产品自主创新的空间和余地。

　　这样做了之后，监管规定与市场竞争现实之间的冲突会减少，对于法规禁止跨越的界限，监管当局可以更加严格地执法，不留法外通融的余地。监管的严肃性和权威性自然也就更容易提高了。

　　国家金融监管当局的日常监管则可以做得更深入、更专业化。对于金融机构在法定业务范围内的经营活动，国家监管当局是一双外部的鹰眼，要有更加频繁的监督、检查，但监督的内容要突出“审慎”二字，即经常性地检查金融机构的经营战略、管理规章、业务操作是否始终审慎、小心，对所有业务的风险管理是否充分、有效，金融机构的累计风险暴露是否控制在安全承受限度之内等等。

　　对于金融机构的创新产品，应当有报备制度，即在向市场推出新金融服务产品时应当报告监管当局知晓，监管当局应开始关注、监督。一旦发现该金融机构对此项金融产品的风险控制不充分，监管当局有权对该机构的此项产品暂时叫停，并提出加强风险管理的要求。

　　总之，面对竞争日益加剧而消费者需求日益多样化的市场形势，应当给金融机构更大的创新空间，更大的活动自由度。但是对于金融的审慎性监管，不是要放松，而是要进一步加强。最终实现提高金融市场效率和保证金融、经济稳定、安全的统一。■