甘肃省县两级政府争夺煤矿 行政重组致股权乱局

　　在破旧的甘肃省华亭县政府招待所里，县委副书记邵海荣翻了翻《经济》杂志记者拿出的5页材料，沉吟半晌说，这份反映省县两级国有资产股权争议的材料估计出自甘肃华亭煤电股份公司，华亭县政府并没有介入此事。

　　《经济》记者拿给邵海荣看的是一份可称为“情况说明”的东西，未具作者姓名，从电子邮件地址可以推断，是由国资委某专家转发的。透过该材料的主标题“是发展现实生 产力，还是增强行政控制力？”，几乎可以看到一张布满愤懑的脸。

　　“情况说明”反映的主要问题是：在甘肃华亭煤电股份公司成立及运行过程中，华亭煤矿占总股本的70.64%，甘肃省经贸委认为华亭煤矿是省属华亭煤业集团的下属企业，所以自己是华亭煤电股份公司的第一大股东。而华亭县则认为，华亭煤矿是县政府出资形成的企业法人，是县属国有资产。

　　也就是，华亭县与省经贸委争夺一笔国有资产的所有权到底归谁。

　　经过长达一年多的争论之后，2003年10月15日，甘肃省财政厅以《甘肃华亭煤电股份有限公司国有股权管理方案》确认了股权归属，华亭煤矿是县属国有资产，华亭煤业集团是省属国有资产，各不相干。

　　不料，甘肃省财政厅在2003年12月10日又发出通知，废止了55天前发出的核准文件；11日，华亭煤业集团向证监会兰州特派办发出《关于甘肃华亭煤电股份公司进入上市辅导期有关问题的函》，要求终止上市辅导。

　　终止上市辅导意味着两败俱伤。事情闹大了。

　　省县两级股权之争

　　从内容来看，“情况说明”的发信人显然是在两级政府的争端中处于下风的一方，发信意图似乎是希望借助更高层的力量施加影响，以能获得对己有利的处理。

　　据《经济》杂志在甘肃华亭当地的调查所知，2002年6月28日，以华亭煤矿和华亭煤业集团作为主要发起人，联合煤炭科学研究总院等另外8家单位，甘肃省煤炭行业第一家股份制企业——华亭煤电股份公司成立，下辖华亭煤矿、砚北煤矿、陈家沟煤矿和东峡煤矿等四家矿井。整合资源是一种手段，最终目的是为了上市融资。

　　华亭煤矿和华亭煤业集团是华亭煤电股份公司的主要两大股东。

　　在华亭煤电股份公司26000万的总股本中，华亭煤矿以资产出资282191274.62元，折合股份18366万股，占公司总股本的70.64%；华亭煤业集团以资产出资100483997.34元，折合6540.5万股，占公司总股本的25.16%；其他8家发起人共占4.2%的股份。

　　按照这个持股比例，华亭煤矿应该是大股东。但是甘肃省经贸委认为，华亭煤矿是省属华亭煤业集团的下属企业，这2.82亿国有资产的最终归属权也应该是华亭煤业集团，所以华亭煤电股份公司的大股东应该是华亭煤业集团。自然，华亭县政府坚决反对。

　　其实，股权争夺战在股份公司筹备阶段就已经打响。由于华亭煤业集团为省属企业，2002年5月，甘肃省经贸委下发了《关于暂定省经贸委为华亭煤业集团公司国有资产出资人的函》(甘经贸函【2002】60号)，除确定自己为煤业集团的出资人外，也将华亭县属企业华亭煤矿的资产列入账下。

　　2002年6月21日，甘肃省经贸委根据60号文草拟了设立股份公司的申请(甘经贸企业【2002】276号)。依华亭县方面的说法，由于省经贸委在上报材料中做了一些“手脚”，从而“骗取”了省政府的批文。

　　此举立即招致华亭县政府和华亭煤矿的强烈反对。四天之后，甘肃省经贸委又以“甘经贸函【2002】71号”文件对此予以纠正，华亭煤矿的主发起人地位和第一大股东身份得以重新确认，这一文件不仅下发给股份公司筹备领导小组，还抄送至省财政厅、省工商行政管理局及中国证监会驻兰州特派办，股份公司据此成立。

　　但其后一年多里，股份公司的运行并不顺畅。据邵海荣介绍，华亭煤业集团公司频频以行政手段干预股份公司日常经营，股份公司的决策权、产品销售权、人事任免权以及收益权并不能独立拥有。

　　更为要害的是，华亭煤矿的这一部分资产归属问题被重新拾起。

　　华亭煤业集团的理由是，煤矿资源为国家所有，华亭煤矿是国有煤矿，不仅有省里的政策支持，历年来省里累计投资在1000万元以上，省经贸委为全省煤炭行业的主管部门，承担起华亭煤矿出资人的责任是理所当然的。

　　但邵海荣却认为，华亭煤矿自1980年以来发展迅猛，主要是靠县政府“放水养鱼”政策的扶持。尽管矿产资源属于国家，但华亭煤矿积累起来的巨额固定资产应属于县政府，并且多年来省里也将其作为县属企业对待，怎么能一下子就抹掉了呢？

　　双方的争议在2003年10月15日得以暂停。在这一天，甘肃省财政厅以《甘肃华亭煤电股份有限公司国有股权管理方案》确认了股权归属，甘肃省华亭县华亭煤矿入组股份有限公司的县属国有资产和华亭煤业集团入组股份公司的省属国有资产所形成的股份均为国有法人股，“分别由甘肃省华亭县华亭煤矿、华亭煤业集团有限责任公司持有”。

　　随后几天的事态发展似乎令华亭县政府吃了定心丸。2003年12月1日，中国证监会兰州特派办以《兰州特派办关于报送拟公开发行股票公司辅导情况的函》(兰证监办函字[2003]48号)，批准华亭煤电股份公司进入上市辅导期，不出意外，一年之后国内资本市场很可能增添一只诱人的能源股。

　　5天之后，华亭县委、县政府举行签字仪式，将县政府出资形成的华亭县华亭煤矿的全部县属国有资产，授权华亭煤矿经营，并同意以其优良资产入组煤电股份公司，县政府从经营了多年的国有企业里隐身而退。

　　由于华亭煤矿成为股份公司的第一大股东，其矿长王正元出任股份公司的董事长兼总经理。股份公司对其独立法人权利的要求，与其说是为华亭煤矿争取权益，不如说是为县政府争取这一部分国有资产出资人的身份。

　　形势逆转

　　2003年12月9日，股份公司授权北京大成律师事务所律师张永新及甘肃璞义律师事务所律师张忠义发表声明，除公告进入上市辅导期之外，重申了华亭煤矿的主发起人及第一大股东的地位，再次明确了这一部分国有法人股由华亭煤矿持有。

　　但就在第二天，华亭县遭当头一棒，甘肃省经贸委于当天向股份公司发出了《<关于同意设立甘肃华亭煤电股份有限公司的函>有关问题的通知》，“甘经贸函【2002】71号函从未正式发出，且我委已明确废止，已通知华亭县人民政府”，要求涉及股份公司的有关事宜仍按2002年6月21日的276号文执行。

　　股份公司在成立一年半之后旧事重提，除另外8家以各自出资额得以明确外，公司第一、第二大股东的身份又模糊起来。

　　甘肃省财政厅也在2003年12月10日发出通知，废止了55天前发出的核准文件，一天之后，煤业集团又向证监会兰州特派办发出《关于甘肃华亭煤电股份公司进入上市辅导期有关问题的函》，要求终止辅导。

　　煤电股份公司的上市前景一下子黯淡起来。中国证监会兰州特派办一位官员对此的解释是，批准华亭煤电股份公司进入辅导期，是因为报送的材料中并无股权纠纷。现在予以终止，是因为接到举报，该公司目前同证监会要求的“五独立”(即业务和资产明晰，人员、机构及财务独立)相去甚远，只有等真正规范运作之后再行审议。

　　接踵而至的坏消息令公司两大股东之间的矛盾日趋公开化，华亭县政府更是陷入一种两难的境地，一方面“家丑不外扬”，否则很可能“成事不足，败事有余”，另一方面又担心利益受到侵害。

　　华亭县常务副县长李卫中对《经济》杂志说，目前他们更希望求助于行政及法律手段，而不想让媒体来炒作。据了解，股份公司已经向国务院国资委官员发了第一份申诉材料。

　　据邵海荣透露，《经济》杂志记者手中掌握的这份材料反映的是2003年12月中旬以前的情况，此后事态又有新的进展。

　　在2003年12月下旬，甘肃省委、省政府开始过问此事，并召见几方代表了解情况，省政府组织的调研组也于春节前后两次奔赴华亭，调研报告即将完成，省政府的处理意见也估计在3月份出台。

　　甘肃省经贸委办公室给《经济》杂志的答复是，“问题差不多得到解决了，只是未到正式公布的时刻”。

　　黎明前的等待是痛苦的，目前双方都尽量保持克制，而一旦解决办法未能满足其中一方的利益，沉寂将很快被打破。

　　邵海荣说，你们等一个月之后再来采访，说不定会有更重大的新闻。

　　行政重组制造股权乱局

　　华亭煤业集团与华亭煤矿纠缠不清的关系来源于一次政府主导的重组。

　　2002年4月24日，华亭煤业集团在华亭县正式挂牌，矿区煤田总面积达134平方公里、总资产为27亿元，是西北地区的煤炭“航母”，被甘肃省作为“工业强省”战略的重要成果。

　　这条“航母”是由甘肃的煤炭“三强”重组而成的——矿管会、华亭矿务局、华亭煤矿。当地媒体的评价是，“打破行政隶属关系，以资源为纽带，实现强强联合”。

　　按行政级别排，三强中的“老大”当属矿管会。这个被邵海荣称为“四不象”的矿管会，并不管理矿区，而是经营着它开发的砚北煤矿和陈家沟煤矿。它是国家“八五”、“九五”期间在甘肃投资建设的重点项目，年生产能力为350万吨，还拥有一条年发运能力895万吨的铁路专用线。据透露，矿管会主要是由国家开发银行的贷款扶持起来的，贷款额达10多个亿，计划色彩浓厚，经营成本很高，效益时好时坏。

　　行政级别居第二位的是华亭矿务局，它于1970年3月开始筹建，1979年4月经甘肃省政府批准正式成立，为省属煤炭企业，辖有安口煤矿、马蹄沟煤矿、山寨煤矿、东峡煤矿、杨家沟煤矿、马蹄沟煤矿等。同矿管委一样，华亭矿务局人员众多，技术及管理落后，包袱沉重，自1990年代后期以来已步履艰难。

　　华亭煤矿是在1962年由华亭县政府出资兴建，其间也得到过省里的政策和资金支持，自1980年代中期以来，发展迅猛，1997年成为甘肃省首家年产300万吨煤的矿井，2000年的利税贡献率名列全省各类企业第15位，2003年产煤超过400万吨。

　　据邵海荣介绍，由于县政府在资金和政策上大力支持，华亭煤矿的经营管理较好，已积累了3亿多资产，成为“地方煤矿中的一枝花”。

　　眼看着矿管委和矿务局步履维艰，甘肃的主管部门搞“优势互补”，对三家国有煤炭企业进行重组，成立了华亭煤业集团，进而把其中的优良资产分离出来成立煤电股份公司，然后上市筹集发展资金。煤电股份公司包括华亭煤矿、东峡煤矿、陈家沟煤矿及东峡煤矿四家，其中华亭煤矿的资产占绝大部分。

　　但对于华亭煤矿而言，这种组合并非本意，组建集团可以解决别的企业发展困难，但却是拖华亭煤矿的后退。邵海荣也坦陈，如果没有煤业集团的成立，华亭煤矿的股权争议就不会发生，相反，华亭煤矿仍然可以改制上市，在资本市场中获得的收益也不会少的。

　　华亭县委办公室的杨主任也认为，尽管重组的都是国有资产，也并未造成国有资产流失，但重组导致投资主体不明确、资产终极所有权未能归位却是不争的事实。重组给股份公司的上市带来一定的负面影响，简直是事与愿违。

　　甘肃省委第十届四次全委会确定了“两抓”、“两放”的重大举措，“两抓”是指发展抓项目、改革抓企业，“两放”是指下放国有企业管理权、下放干部管理权。甘肃省一位对华亭煤矿之争知情的人士认为，争议的形成与“两放”过程相与同时，里面的一些做法却与“两放”精神背道而驰，因为按某些人的操作，权益不仅没“放”，反而在往省经贸委手中聚集。

　　国资体制改革的滞后病

　　据甘肃省煤炭工业管理局秘书室工作人员透露，按照省政府的时间表，该局最晚在2004年3月底撤销。作为煤炭工业局的主管部门，甘肃省经贸委也命运相同，全省煤炭行业的管理将“从单纯运用行政手段直接管理转变为综合运用经济、行政、法律手段的间接管理”。

　　实际上早在2000年9月，包括国家煤炭工业管理局在内的原国家经贸委管理的9个国家局已经被国务院撤销，有关行政职能并入国家经贸委。按规定，各煤炭企业按照市场机制运行，自主决定生产经营，自我谋求发展；各大小煤矿之间也是经济关系，依靠经济利益形成联合整体，而不再具有行政隶属关系。

　　华亭煤电股份公司却认为，华亭煤业集团将华亭煤矿的资产“强行”注册到前者名下，是某些人依然存留着“政企不分、行政干预”的观念，对企业资产行无偿划拨之实。这与国有资产管理新体制格格不入。

　　自10年前的分税制改革以来，一级政府、一级财政、一级投资的国有资产管理体制逐步形成，中央、省、地(市)级政府和县级政府分别成为本级国有资产的实际出资人。按照十六大报告提出的“建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，各级出资人之间是平等的民事主体，没有上下级关系。

　　邵海荣认为，由国家投资、国家经营的是国家的企业，省投资经营的是省属企业，地市、县一级办的企业是县属企业，虽然均属国有资产，但国有资产分属哪一级管理，实际上涉及到这一部分国有资产的收益归属问题。

　　早在去年初就有不少人预言，未来两三年将是国有企业大规模重组的时期。但以目前态势观之，体制的建设已明显滞后。截至目前，除国资委对189家中央企业偶尔有一些动作外，省一级的国资管理机构才建立12个，很多工作尚处于起步阶段；而地市一级对国有企业的管理基本上一如既往，走着老路。

　　但事实上，比建立国资管理机构更具难度的是相关规则的建立和健全。各级国资机构对原本就不甚清楚的国有资产如何界定，各部分资产应由哪一级机构来代表，以及经营这些国有资产的收益如何分配？这些涉及到各级政府财政利益的事情，想必谁都不会善罢甘休轻言放弃，华亭煤电的股权纠纷就是一个典型例子。

　　但对于华亭县而言，要在这场股权争夺战中获胜，至少还面临两道坎儿。其一是，按照中央、省、地(市)三级管理层次，华亭县今后不可能设立专门的国有资产管理机构。那么像华亭煤矿这样的县属企业，是否会收归平凉地区？

　　据邵海荣透露，地区国资部门将在华亭设派出机构，因为华亭有一些大型国有企业；而某些纯农业县可能就不会有派驻机构。但这次华亭县与省经贸委争夺华亭煤矿不可开交，而平凉地区有关部门对此事反应冷淡，由此来看，即使未来有国资的派出机构，县政府拥有华亭煤矿的股权收益似乎问题不大。

　　另一个未定因素便是甘肃省经贸委撤销之后华亭煤业集团股权的变更。不出意外的话，呼之欲出的甘肃省国资委将成为煤业集团新的“东家”，但在交接过程中是否又会发生变数，还难以预料，华亭县方面目前能做的只能是等待观望。

　　刚刚组建的湖北省国资委(由原湖北省大型企业工委转换而来)的一位处长在听说了甘肃华亭煤矿之争后评价了一句：这种事地方上很多，现在乱得很！

　　文 本刊记者 王信川

(《经济》杂志三月号）