厅长“落马”惹人关注交通投融资体制亟待改革_国内财经_财经纵横

厅长“落马”惹人关注交通投融资体制亟待改革

http://finance.sina.com.cn 2004年03月08日 17:36 经济参考报

　　半个多月前，正在查处中的河南省高速公路发展有限公司董事长童言白外逃；江苏省交通厅长章俊元被宣布免职；安徽省交通厅厅长王兴尧因“有重大经济违纪等问题”，被立案审查，并免去其厅长职务。

　　十天之内，同一行业三位官员先后“出事”，交通这一“高危”行业受到广泛关注。

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　　九省交通厅长“落马”

　　1997年以来，交通厅长“落马”的黑名单上，已有新疆、贵州、四川、广东、广西、湖南、河南以及这次出问题的江苏、安徽等九个省份。交通厅长不断“落马”在经济犯罪领域的频繁重演，已成为一个引人注目的“厅长现象”。从四川省交通厅长刘中山，贵州省交通厅长卢万里开始，先后有广东、广西、湖南、河南等多省交通厅长犯下经济大案，河南更是创下了三任交通厅长“前腐后继”的犯罪纪录。

　　全国交通行业屡出“硕鼠”现象，给业内外带来很大震动。陕西省副省长洪峰日前在省里敲警钟，要求全省高速公路建设确保工程质量、避免腐败。“到目前为止，全国已有十四个交通厅长落马，这非常可怕，在全国各行业就交通这一家。”洪峰毫不掩饰地表示了他的担心：“作为分管交通的副省长，我最担心的是两件事，一是质量问题，二是腐败问题。”

　　“工程上马，干部落马”，似乎已是我国工程建设中的一种“宿命”。特别是大量资金涌向高速公路、高等级公路等基础设施的建设，资金的使用和管理、项目的建立和规划、工程的发包和承包让交通部门门庭若市。陕西省副省长洪峰指出，高速公路一个项目，经常是几十亿的投资，几百家投标单位，几十家施工单位，稍不注意，就会出现管理漏洞，就会出现腐败。

　　一位来自安徽的代表不愿正面谈他们“出问题”的交通厅长，但他承认，“越是热点部位就越是腐败的高发地带”。他说，“我们知道，非典和禽流感往往最先感染‘高危人群’，而感染各类流行病的‘高危人群’有一个共同的特点，那就是和病毒的接触机会多，受到病毒入侵的概率也较大。交通厅长们之所以成为腐败‘高危人群’，其直接原因就在于交通厅长手握的权力最容易被腐败的‘病毒’所侵蚀。”

　　1998年，中国交通基础设施建设进入快速增长期。投资开始大幅攀升，占全社会固定投资的比重接近10%，创建国以来最高水平。高速公路的里程数比上年增长83%。此后，社会资金大量涌进交通基础设施建设领域，2003年，交通领域投资达到3500亿元。如此巨大的建设规模，使拥有公路工程“生杀予夺”大权的交通管理部门日益炙手可热，也逐渐成为腐败“病毒”侵蚀的“高危行业”。

　　中央纪委日前发布了“关于领导干部违规干预插手工程招标投标的调研报告”，其中描述说：“据统计，近年来全国已有十几个省区的交通厅厅长在公路建设工程中因贪污受贿而被判刑。其中，河南省连续三任交通厅长都是在干预和插手公路工程建设中，因收受巨额贿赂而倒下的。”

　　“苹果”总烂，得检查“筐子”

　　来自交通领域的一位代表说：“高速公路投资太大，动辄几十亿上百亿元，从中捞几千万元甚至上亿元不显山不露水。没有科学的制衡机制和制度，必然害死干部。”

　　交通领域建设的红红火火，交通厅长的炙手可热，让想借此发财谋利者趋之若鹜。一项交通建设工程从立项论证、招标设计、施工监理、预算拨款到竣工验收，几乎都由交通厅独家负责或牵头，而厅长作为大权在握的主要负责人，必然成为大小包工头的进攻对象。资金流向何处、项目能否成立、工程由谁承揽，虽然有各种各样的环节在牵制，各种各样的制度在运转，但从许多情况来看，最后的拍板权非交通厅长的“一支笔”莫属。以河南省为例，该省交通厅掌管着全省每年40多亿元的规费、通行费收入，统贷转贷资金近100亿元，每年正常投资150亿元以上。“一支笔”千钧重，他面临各方面的“围追堵截”可想而知，如果在制度层面上缺乏相应的监督和制约，某种意义上说，不出腐败问题倒有可能是例外了。

　　美国学者阿密泰在其著作中谈到：“清除腐败，不仅仅是挑出一个烂苹果，而更应该检查放置苹果的筐子。”过去，我们往往过分强调了“苹果”的自身因素，认为官员的腐败是自身抵挡不住诱惑。西方国家则不一样，他们认为人与生俱来有许多恶的本能，所以一定要通过严格的制度加以约束。苹果腐烂不仅仅要检查苹果自身的原因，更多的还要检查放置苹果的那个筐子。他们把眼光更多地放到“筐子”而不仅仅是“苹果”上。结果，西方国家形成了严格的反腐败制度，其成效也是有目共睹的。

　　我国现行的交通投资体制是在交通系统内部封闭运行，采用“投资、建设、管理、运营”“四位一体”的管理模式，一切规费资金由交通部门自行征收使用，对外融资又实行统贷统还，独立设置项目法人，再加上不受制衡的招、投标市场，导致政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力绝对化。交通厅既是投资者，又是管理者；既当发包商，又当承包商。

　　“如此巨大的权力，掌握在厅长一个人手里，又缺乏有效监督，确实容易出问题。”全国政协委员、铁道部副部长孙永福认为，“任何权力，要防止其滥用和腐败，首先就要解决‘谁来监督’的问题，并有相应的制度设计与实施。从政府部门的职能来说，管理部门应主管项目规划、工程标准和监督执行，项目的投资、建设、运营等应委托给独立于政府部门之外的项目法人。这样，才能有效避免政府部门既当运动员、又当裁判员，政府官员权力过于集中的问题出现。”

　　为反腐“支招”

　　“我们的监督机制应该合理设计，以预防为主，防范在前。对容易出问题的地方加强监督。”

　　孙永福副部长负责国家重大建设项目——青藏铁路的建设。他告诉记者，对于这一工程，他最操心的是两个方面，一个是质量，一个是投资。而这两方面如出问题，都可能与职务腐败密切相连。青藏铁路260亿元的建设资金完全是国家投资，要保证工程质量和合理使用投资，必须有良好的监督机制。

　　“发生在重大工程建设中的违法犯罪活动，有一个共同特点，主要是在招投标等环节以及有关重点岗位和重点人员出现问题。因此，这些薄弱环节我们更应加强监督。”据孙永福介绍，在最容易出问题的工程项目招投标中，他们专门设立了招投标专家库，每次招投标临时用抽签的方法随机抽取专家，并公布纪律，封闭管理。一旦发现问题，就取消资格，永远不能进入专家库。对于财务、招标负责人这样的关键岗位实行“轮换制”，一般两年轮换一次，“以免他们陷得太深。都熟了，很多事就抹不开了。”孙永福副部长说，“实际上，监督到位，这也是保护干部。”

　　分析落马交通厅长们的犯罪史，有两个问题值得人们思考：一是招投标制度为何无法遏止交通投资领域的腐败？原因在于一些交通部门负责人同时兼任工程建设公司负责人，有的还顶着“评标委员会”主任的桂冠，这种特殊身份为他们滥用权力提供方便；二是监察部门为什么形同虚设？交通部纪检组一位官员说过，中纪委曾明文要求各地厅内纪检官员不要从内部产生，但出于历史原因，现在大部分交通厅纪检组长是交通系统出身，没有体制外的监督。

　　一些代表们建议，应尽快完善独立的招投标机构以建立招投标咨询机构的手段把业主和招投标工作分离开来。他们提出，不仅交通领域的投资项目，所有的政府投资项目，都应该规定以公开招标的形式全面引入社会中介组织进行社会监督。现有的投资咨询、项目评估、勘测、设计等组织和单位，必须与政府部门脱钩，成为完全独立核算、自负盈亏、对自身的行为和后果承担经济和法律责任的法人实体，在对工程进行监督时不应受任何行政部门的干扰。

　　要实施“阳光工程”，其核心是创新，要通过制度创新、机制创新实现“机制反腐”、“制度反腐”。对此，有政协委员指出，应尽快实施以项目、资金、市场互相分离、彼此制衡的交通投资体制改革。就省级而言，重大建设项目的提出、批准和管理一律由交通厅和省发展计划委员会共同负责，但以计划部门为主；资金管理包括规费征收、贷款的监控等由交通厅和财政厅共同负责，以财政部门为主；项目法人的任用和监管由和交通厅、省企业工委共同负责，以企业工委为主；公路建设项目的招标进入有形建设市场，由省建设厅主管；交通厅把工作的主要精力放到对交通运输发展战略的规划管理、工程质量和交通运输的行业管理以及公路建设和运输管理的协调发展上来。

　　最高人民检察院职务犯罪预防厅厅长敬大力说：“从根本上解决预防职务犯罪问题，就是将预防机制建设纳入法制轨道，加快我国廉政法制建设步伐，堵塞现行监督体制和立法上的漏洞，按照系统科学原理和廉政机制建设的需要，建立起我国完备的廉政机制和法律体系，实现公共权力运行和对权力监督制约过程的高度法律化、制度化、规范化。”

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