农民保障：失地农民年增200万沪社保局长提议案_国内财经_财经纵横

农民保障：失地农民年增200万沪社保局长提议案

http://finance.sina.com.cn 2004年03月05日 15:22 21世纪经济报道

　　本报记者陈恳

　　实习记者程舒影

　　上海报道

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　　3月1日，全国人大代表、上海市劳动和社会保障局局长祝均一，启程赶赴北京，参加十届二次全国人大代表会议。祝随身携带的，有一份酝酿多时的《关于制定＜失地农民保障法＞的议案》。

　　在该议案中，祝“建议制定《失地农民保障法》，按照土地换保障的总体思路和‘落实保障、市场就业’的原则，并在具体操作中采取‘落实保障与土地置换、户籍转性整体联动’的措施，建立失地农民保障制度”。

　　土地、农民、保障，这其中的任何一个词都足以牵动决策层的神经。

　　圈地之祸

　　关于中国失地农民的真实数量，说法不一。

　　2月2日，《人民日报》理论版“观察与思考”专栏文章称，“目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。”

　　一位社保专家认为，尽管对于失地农民的确切数量没有权威的统计，但是，在长江三角洲和珠江三角洲等城市化进程较快的地区，农民失去土地的情况比较普遍。

　　那么，失去的土地到哪儿去了呢？

　　2003年7-8月，江苏省社会科学院受江苏省省委和国土厅的委托，对该省的农民失地情况进行了调研，形成了《江苏省土地利用与农民保障研究报告》。

　　该报告有如下介绍：“江苏省建设用地占用的主要是农业用地。上世纪80年代，全省平均每年减少耕地1.39万公顷(1公顷＝15亩)，90年代平均每年减少2.26万公顷，进入新世纪，每年减少耕地近4万公顷。……昆山市农业用地由1994年的49929.71公顷减少到2002年的41886.91公顷，8年减少16.11%。”

　　土地圈占过程中，涉嫌违规违法的案件层出不穷。

　　“2002年，全省发现土地违法案件2977件，涉及土地面积1920.65公顷(28809.75亩)。”

　　而通过各种方式圈占的土地并没有百分之百获得合理地利用和公正地出让。

　　报告指出，“在急于招商引资、扩大区域经济规模、加快GDP增长速度的政绩经济的驱动下，各地各级竞相出台土地利用的优惠措施。在出让方式上，多采取协议出让方式。2002年，全省出让土地10123宗，其中协议出让7784宗，占76.89%，招标出让1250宗，占12.34%，拍卖出让888宗，占8.77%挂牌出让201宗，占1.99%。”

　　“在出让价格上，尽量压低土地出让、出租价格。各地招商地价一般在8万-10万元之间。2001年，吴江市出台的《吴江市征用土地补偿安置实施细则》规定：松陵镇、盛泽镇最低地价10.6万元／亩，其它地区8.6万元／亩。苏州工业园区土地出让价格一般在15万元／亩左右，吴中开发区10万元／亩左右。”

　　圈地“生产”了大量失去土地的农民。

　　主持该项目的江苏省人民政府参事、江苏省社会科学院中小企业研究中心主任徐元明称，按全省乡村人口人均1.44亩耕地计，2002年的乡村失地人口就达22万，历年累计失地乡村人口超过200万。由于农民土地以30万亩每年的速度递减，每年平均新增失地农民20万-30万人，如果考虑苏南地区人均土地较少，而失地却更多，那么，每年新增的失地农民估计为25万-30万人。

　　失地之困

　　在失去土地的同时，农民获得的补偿却并不充分。

　　徐元明称，江苏省每亩土地的补偿标准为2.5万-3万元，但是，农民实际到手的不到2万元；农民获得的拆迁补助一般为2万-3万元，个别地方甚至不足1万元。这些钱除购建新房外，所剩无几。

　　上述报告也认为：“国家公共设施建设用地的土地补偿费水平过低。以交通建设用地为例，1995年沪宁高速公路土地征用补偿费每亩5000元；1998年锡澄高速公路、新长铁路等征用土地补偿费每亩6000元；2001年沿江高速公路征用土地补偿费每亩8000元。”

　　另外，“地方政府的征地补偿与安置补助费标准也不高。大多数地方给予农民的征地补偿，包括土地补偿费(12000元／亩，大致数，下同)、青苗补偿费(600元／亩)、劳动力安置费(5000～8000元／亩)、农户地上附着物补偿费(5000元／亩)，合计2万～2.5万元。农民实际获得的补偿安置费要比规定标准低得多。”

　　报告还反映了另外一种情况，“征用土地一般在城(镇)郊结合部，(原来)农民种植经济效益较高的蔬菜、花卉等农产品，收入比较高，城郊农民本来属于比较富裕的群体。(失去土地后)，许多失地农民长期在本地找不到新的出路，但又迈不进城市的‘门槛’，成了‘种田无地、就业无门、保障无份’的‘边缘人’。”

　　无独有偶，2003年下半年，中南财经政法大学教授赵曼负责的课题组对武汉市主要由失地农民居住生活的“城中村”进行了调研。调查认为，“武汉市‘城中村’总人口341381人，其中农业人口188249人”。

　　“大量失去土地的农民进了城却找不到工作，被迫加入到城市失业大军中，而他们在城市的总体规划中却并未被纳入社会保障体系，从而形成了一个新的城市贫民群体，致使犯罪率不断上升，对城市乃至全社会的稳定，构成极大的威胁。”赵曼教授如此感慨。

　　失地农民的困苦已经引起了地方政府的警觉。

　　早在2003年1月，在镇江市五届人大二次会议上，就有159位代表联名提出了《关于切实解决失地农民的后顾之忧，促进经济发展、社会稳定的议案》。

　　该议案认为，“这些失地农民的户口多年来难以进入城市，仅凭一万元左右的征地补偿费用，难以长期维持最基本的生活，还面临着种田无地、就业无岗、创业无钱、低保无份的境地”。

　　地方自救

　　镇江的提案仅仅是序曲而已。

　　自2003年开始，上海、浙江、山东和江苏等省份已经通过地方法规的形式，把一部分征地补偿费用并不直接发给农民，而是用来建立地方特色的失地农民基本生活保障制度。

　　2003年5月，浙江省出台了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》。规定对于失地农民，一次性缴足基本生活保障费用，资金由政府、集体和个人分担。其中，政府从土地出让金收入中列支，不低于保障资金总额的30%；集体从土地补偿费中列支，不低于40%；个人征地安置补偿费中抵交。被征地人员未就业时，可以领取一段时间的生活补助，符合条件的纳入城市低保。就业后失业，纳入失业保险。达到退休年龄(男60岁，女55岁)，可以享受养老保险待遇。

　　根据浙江省劳动和社会保障厅的统计，截至2003年底，浙江全省已有10个市、50多个县(市、区)建立了被征地农民基本生活保障制度；有30多万失地农民参加基本生活保障，其中有10万名符合条件的参保对象开始领取基本生活保障金。另外，该省共筹集基本生活保障资金30亿元。

　　和浙江类似，2004年1月，山东省也出台《关于建立失地农民基本生活保障制度的意见》。据徐元明透露，几乎同时，江苏省建立“失地农民保障基金”的试点也已展开。

　　在地方的“自救”行动中，上海的“小城镇社会保险”(下称“镇保”)似乎更具制度上的优势。

　　镇保规定，新征地农民的安置补助费首先用于一次性缴纳15年的基本养老、医疗社会保险和不低于24个月的生活补贴的补充保险。这样，失地农民就业前，可以按月领取一段时间的生活补贴；经过就业培训就业后，由于已经一次性缴纳15年的社会保险费，用人单位和个人可以免缴，增强了就业的竞争力；另外，镇保和城镇社会保险制度之间可以互相折算转换，无论是在城市还是在乡村就业，社会保险关系都可以转换。

　　知情人士透露，2004年，镇保的目标是覆盖50万-60万人。

　　但是，徐元明认为，“确立农民的集体土地所有权主体地位是维护和保障农民土地权益的前提，而建立农民自治的社区土地股份合作组织是有效保障农民权益的关键措施。”

　　徐的建议遭遇到了现行土地法律法规的桎梏。

　　首先，是现行的土地征用制度不合理。“无论公益性用地还是经营性用地，仍沿用强制性征地的办法。客观上形成了‘土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好’的机制。”

　　其次，是征地补偿标准不合理。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十七条规定：国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。“以生产的农产品数量和农业经营产值作为补偿标准，没有考虑到土地的级差地租，以及土地的市场价格，也是不合理的。”

　　·链接·

　　《关于制定＜失地农民保障法＞的议案》的主要内容

　　(一)明确征地补偿费用用于落实基本保障

　　1.对于为了公共利益征收或者征用土地的，在《失地农民保障法》中应当规定“土地补偿费、安置补助费应该首先用于落实失地农民的基本社会保障”。

　　2.对于其他非公共利益征收或者征用土地的，应当允许、引导并鼓励失地农民参加基本社会保障。

　　(二)明确落实基本保障的内容

　　1.在征收或者征用土地过程中，征地单位应当一次性向社会保险经办机构缴纳不低于15年的社会保险费和24个月的生活补贴，用于落实失地农民的基本保障。

　　2.失地农民被征收或者征用土地后，可以按月领取24个月的生活补贴。

　　3.失地农民在一次性缴纳年限内，可以享受住院大病医疗待遇、生育保险待遇；失业的可以领取失业保险金。失地农民到达国家规定的年龄，可以按月领取养老金。

　　4.就业年龄段的失地农民，在落实基本保障后，按照市场就业的原则，纳入城镇就业服务范围，可以在户籍所在地享受由各级公共就业服务机构提供的职业介绍、职业指导等就业服务；可以参加政府补贴的职业培训。鼓励失地农民自主创业，并制定相应的扶持政策。

　　5.超过就业年龄段的失业农民，在落实基本保障后，直接开始享受相应的社会保障待遇。

　　(三)明确落实基本保障与户籍转性、土地处置整体联动的原则

　　1.对于为了公共利益征收或者征用土地，在《失地农民保障法》中规定，“凡土地被征收或者征用需将农业户籍转非农户籍的，都应当首先落实离开土地的农业人员的社会保障，再办理土地处置和户籍转性的手续；房地部门应当根据失地农民社会保障的落实情况为征地单位办理建设用地批准书；公安部门应当根据失地农民社会保障的落实情况，为失地农民办理户籍转性”。

　　2.对于其他非公益性征收或者征用土地的，规定“房地部门应当根据失地农民社会保障的落实情况为征地单位办理建设用地批准书”。

　　同时，建议对《土地管理法》等相关的法律法规，作相应的修改补充，将土地征用和落实保障紧密联系起来，切实地保护广大征地农民的合法权益。