城乡之间：整合城乡土地资源 农村土地改革提速

　　本报记者 王凤君

　　北京报道

　　全国“两会”召开在即，广东省副省长、全国人大代表、民建广东省主席宋海向记者表示，全国“两会”的议题繁多，其中国家征地问题将会备受关注。

　　宋海说，现在很多上访者都是失去土地而又未得到妥善安排、公正补偿的农民。党和政府对此应该分外重视，这是民生问题。

　　两种资源一个市场

　　2004年，新春伊始中国的农民就感受到了扑面而来的春风：国务院1号文(《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》)让他们再也不会因失去土地而流泪。国土资源部也随即出台了《国土资源管理系统行政为民措施》和《国土资源管理系统工作人员禁令》。

　　而在刚刚过去的2003年，中国土地市场经历了从未有过的大整顿。从2月20日，国土资源部召开全国电视电话会议，部署治理整顿土地市场秩序，到8月上旬，国土资源部等5部委组成10个联合督察组，对全国土地市场秩序治理整顿进行检查，到年底，此间四五个月时间内国务院以及国土资源部共下发整顿通知、禁令、新闻发布会多达10余个。

　　“这是国土资源部成立以来治理整顿最为严厉的一年。”国土资源部办公厅新闻处毛东林处长说。

　　而这一系列整顿的根本原由就是为了保护耕地。2002年，全国共发现土地违法行为140254件，涉及土地面积31457.59公顷，其中耕地14872.6公顷，分别比2001年上升12.02%、25.89%、50.05%，创历史新高。

　　上世纪90年代初期，中国房地产市场进入了一个前所未有的高潮，导致房地产泡沫产生，农用地转为建设用地情况严重。

　　中国国土资源经济研究院资源资产与市场研究室副主任孙习稳，对于当时的情形历历在目。他说，原来各地总是想着怎么样把土地变成钱，搞有偿使用，1996年开始才逐步把工作重心转到耕地保护上来。

　　1997年国家更是以检查农村建设用地超标为切入点，采取最严厉的措施，于1997年和1998年分别冻结农用地，除了国家的大型建设用地之外，不允许任何建设占用农地，孙习稳说。

　　孙习稳介绍，国土资源部对土地管理基本上是两条线进行的，一块是农用地，其核心是农用地转为建设用地问题，还有一块是城市土地利用，其核心是合理化节约利用问题。正是因为对农用地的冻结，2002年之前，中国整个农用耕地改革速度一直十分缓慢。

　　2002年4月，国土资源部出台一份《土地资产管理的十五计划纲要》，据知情人士透露，这是我国土地资源方面的第一个五年计划。“以前都是从资源的角度的来管的，很少从资产角度来管。”该知情人士说。

　　2001年4月，国务院下发了当时震撼国内的15号文(《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》)，“这个一个非常有名的文件”，知情人士说，它“基本上明确地提出，把土地放到资产里面处置，以资产进行管理”。

　　其实“十五计划纲要”正是对15号令的进一步贯彻，“这使得以前的土地管理形式、手段还有管理的行为彻底地改变过来”。

　　2002年7月，国土资源部下发11号令(《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》)，这被誉为中国新民主主义时期以来的第三次土地革命。11号令规定凡是经营性土地一律实行招标、挂牌、出让。这无疑给那些协议出让者，和暗箱操作者泼了一盆冷水。

　　与此同时，市场体系的建立也日益完善。据国土资源部一官员介绍，我国土地市场原来只有一个出让市场，即一级市场，但这几年一级市场做得很到位，据介绍，去年一级市场招、拍、挂占15%，而原来只占5%左右。一级市场完善的同时，国土资源部则进一步加强了二级市场(转让)的建立与完善，把原来不敢公开转让的土地公开化，从而大大盘活了存量资产。

　　就农村土地市场来看，孙习稳认为原来这一块基本就是管理死角，在土地市场建设中，这块形成很多隐形市场和黑市交易，“这个问题很严重”。相当一部分资产流失就是在这部分发生的，也是这几年大家比较关注的一个方面。

　　国土资源部从去年开始着手处理农村建设用地流转问题，基本思路就是实行城乡二种资源一个市场，把农村建设用地也纳入到城市整个市场体系当中来。“这只是一个提法，具体怎么实施，没有成形的东西出来，但这是一个方向。”国土资源部知情人士透露。现在部里正拟出台相关的法律法规，初稿已经出来了。

　　改革征地制度

　　孙习稳告诉记者，农用地治理内容有二个，一为耕地保护，二为基本农田建设。上世纪80年代，国家第一次确立了占补平衡和总量动态平衡两大耕地保护措施。

　　但是由于全国范围过于庞大，所以这两种平衡指标在小地方落实到什么情况，上边往往得不到真情。比如占补平衡这项，各地就有占好地补坏地现象发生。所以在1992年考核之后，发现效果不是很明显，很多地方达不了标。直到2000年，才“第一次实现了全国31个省的省级建设用地占补平衡”。

　　孙习稳介绍，基本农田建设最初也是在《土地管理法》里边提出来的，即基本农田要划定考核验收。划定完了，按土地法规定，80%耕地都要划入基本农田。

　　为了保护耕地，1998年国土资源部及有关部门还对1986年制定的《土地管理法》进行了修改。但《土地管理法》修订之后，却存在很大问题，而现在征地过程中出现的很多问题恰恰就是修改后造成的，如城市用地流转，有偿出让等，都修改得不到位，而且对于占用农用地补偿费也规定过低。所以到2002年，随着退耕还林和多年粮食减产，耕地问题再次凸现。

　　这使得“耕地保护”成为党中央国务院和国土资源部2004年着手解决的头等大事。

　　2004年2月9日中共中央、国务院颁发的一号文件——《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，该文件是多年来政策含金量最高、“实招”最多的一个促进农民增收的文件。

　　文件在如何制止乱占农民土地、如何提高补偿以及如何安置农民，如何通过减税切实保护农民利益上提出了切实可行的办法。

　　《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。

　　补尝费如此低，之后还根本就没有具体的安置途径，“所以法律制度本身确实是一个大问题。”国土资源部耕地保护司司长潘明才说，今后农民的征地补偿费要比现时补偿大大提高。

　　国土资源部还正着手建立一套失地农民生活和就业的保障机制。潘明才告诉记者，现在国土资源部已经和社会保障部取得联系，联合调研，今后打算将农民的失业、养老、医疗保险等最低生活保障一一建起来。

　　为了落实被征地补偿安置力度，国土资源部还紧随其后发布了《国土资源管理系统工作人员禁令》，3月1日开始执行。

　　而为了从根本上解决土地管理中的问题，早在去年12月底国土资源部还提出了垂直管理法，将市、县、乡的土地审批权力上收，“在法制机制已采取一些治本治策后，在土地管理体制上一次重大变革”。潘明才说。