魏加宁：地方政府债务风险大于金融危机威胁

　　□文 魏加宁(国务院发展研究中心宏观经济研究部 研究员)

　　目前，全国各地、各级地方政府大多负有各种各样的债务。尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人之想象。

　　地方政府所负债务形式多样，最主要的形式包括：由地方政府出面担保或提供变相担保(如以地方人大会议通过《决议》的形式)，为企业向银行贷款融资提供方便(虽属或有债务，但规模最大)；地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”。

　　地方政府债务风险的主要成因

　　1.各级政府之间事权划分不清，地方政府收入减少、任务加重

　　1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。与此相对照，财政的集中度却大幅度提高。中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅度提高至2002年的54.9%。与此同时，省级政府集中的财力也从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。

　　近年来，一方面，地方政府公共管理职能和经济发展任务不断加重，地方政府层级越低，增加开支的压力相对越大，一些重大改革措施(如出口退税改革)虽然在方向上是正确的，但在客观上却加大了地方政府的财政支出压力；与此同时，在税制设计上，留给地方政府尤其是基层政权的税收收入税源不足、稳定性差、征收难度大、增收难度小。与事权和开支相比，地方政府的财源明显不足，因此不得不举债度日。

　　2.政府职能转变不到位，行政机构繁杂、人浮于事(略)

　　3.地方政府行政层级过多，地改市后财源匮乏(略)

　　4.财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的融资渠道

　　目前在中国的财政金融体制不健全，作为金融市场上的一大类融资主体，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得已的情况下，只得通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资。由于非正规的举债融资方式隐蔽性强，缺乏有效的监督约束机制，因此更容易导致地方政府的债务规模失去控制。

　　5.信息披露机制不完善，缺乏地方政府的信用评估(略)

　　6.行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化

　　一些地方政府领导为了在有限任期内表示“政绩”，获取政治资本，不惜一切大肆融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设。

　　地方政府债务风险已经成为中国经济头号威胁

　　目前我国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号杀手。理由有四：

　　1.近年来我国各级政府在防范金融风险方面已经做了大量工作，金融改革的大方向也已经基本明确，正在逐步推进；但是相比之下，地方政府的债务风险已经大量积累，并刚刚开始着手解决，这个问题的解决要牵涉到中央与地方事权划分等一系列尚在讨论的根本性问题。

　　2.我国金融机构相对比较规范，不良资产数目虽大，但经过多年的调查统计，情况已经基本清楚；相比之下，地方财政不够规范，债务多为暗债，规模究竟有多大情况并不清楚。

　　3.金融机构作为经营机构，无论是国有的还是民营的，至少在理论上最终是可以破产的，而地方政府在我国是无法破产的，在其他国家也很少有破产先例，因此，地方政府债务问题解决起来更加复杂和困难。

　　4.就金融机构而言，即使是国有金融机构，其对政府威信和社会稳定的影响也还是间接的：但是就地方政府而言，其债务风险对于政府威信和社会稳定的影响则是直接的。

　　如何处理地方政府与中央政府的利益博弈

　　制度变迁通常分为两种形式，一种是危机导向，另一种是利益导向。

　　一方面地方债务问题如果处理不好或长期拖延下去，很有可能会在未来的某个时期诱发债务危机；另一方面，我们能够找到有效的方法和途径，解决好地方政府债务问题，通过某种“小制度变迁”，去做政务分开、财务公开等“大制度的变革”，那么，这种变革也是低成本、低风险和可控的。

　　从理论上讲，如果中央政府与地方政府的行为都是理性的，那么在任何国家，二者之间都会存在着一种事实上的博弈关系。对中央政府而言，它一方面希望控制住地方政府，但另一方面又不想让地方政府过度依赖自己，因为任何国家中央政府的财政资源都是有限的；对于地方政府而言，它一方面总想从中央政府那里得到更多的资金，但另一方面又不想让中央政府对自己控制得过严。

　　如果我们能够借解决地方政府债务问题之际，通过允许地方政府公开、规范地发行地方债，规范地方政府的发债行为，那么我们就可以做到中央政府与地方政府二者“双赢”的局面。

　　(注：本文节选自国务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组报告《关于中国的地方债务问题及其对策思考》，题目为编者所加。课题组负责人：魏加宁）