“双色球”事件考验彩票业 《彩票法》尚待破冰

事件回放：

中彩网摇奖出现漏洞 彩民质疑双色球摇奖过程

双色球”开奖受质疑 最高人民检察院收到彩民举报

就双色球开奖疑点 中国福彩中心向彩民致歉

“双色球摇奖画面造假”风波未影响福利彩票销售

　　“双色球”事件损害的不仅是彩票业的生命——公信力，更重要的是它偏离了市场经济的一条原则，那就是对契约精神与程序正义的尊重

　　“双色球”涉嫌造假？

　　中国福利彩票发行管理中心（以下简称“福彩中心”）遇到了麻烦。

　　2月5日，“双色球”第2004009期开奖，当天晚上9点30分在旅游卫视转播时，同时出现在屏幕中的两个出球画面竟彼此矛盾———用福彩中心事后在《情况通报》的说法是，“特写画面与全景画面不同步”。

　　“双色球”曾经给福彩中心带来巨大效益。根据中彩网公布的销售数据统计，截止到2004年2月26日，推出一年以来，“双色球”已经销售了105期，彩民投注金额合计约38.17亿元，筹集福利金近13亿元。

　　本报见习记者　吴传震

　　“彩票业的生命力植根于公信力。”北京大学国情研究中心兼公益彩票研究所所长沈明明说，“双色球”事件对彩票业的公信力是致命一击。

　　2月13日，福彩中心召开发布会向彩民道歉，承认由于机器故障，“制作人员按照已经摇出并经过公证的号码，补拍了特写镜头”，但结果“真实有效”。也就是说，人为炮制的只是开奖画面而非摇奖结果。

　　但就在新闻发布会结束不久，就有网民在福彩中心官方网站中彩网的论坛上发帖指出，福彩双色球第2003002期也有类似问题。记者观看从中彩网下载的视频录像后发现，第2003002期的摇奖画面的确也出现了“特写画面与全景画面不同步”的现象。

　　2月29日，记者以彩民的身份，对一直为福彩双色球开奖过程进行公证的北京市公证处公证员王健进行了电话采访。对于记者提出的“双色球”第2003002期为何也出现“特写画面与全景画面不同步”的问题，王健的答复是：一、时间久远，记不清楚；二、画面是技术问题，与开奖结果是两码事；三、开奖结果公正无误。

　　看来，这只能援引福彩中心的正式说法以“机器故障然后补拍”来解释。

　　退一步来说，即使福彩中心的解释是真实情况，他们采取的做法不会影响到摇奖结果，随意补拍画面这种手段也令人难以接受。必须指出，程序正义一旦被打破，其结果的公正性也就岌岌可危。

　　地下室里的摇奖

　　以销售额的15％计算，“双色球”的发行费已经累计5.7亿元，金额之巨足以为现场开奖和录制过程提供良好的物质保证，为何录制技术屡出问题？退一步来说，在录制技术不能保证的前提下，彩民与媒体现场观看摇奖过程也可以提高透明度。但是据了解，“双色球”是全国惟一既不现场直播摇奖过程也不邀请媒体参观的彩票品种。除了《公益时报》之外，至今还没有别的任何一家媒体受到过邀请，而《公益时报》正是由福彩中心主办的报纸。

　　福彩中心借以推辞彩民现场观看的理由之一是“地方小”。记者调查发现，那里不仅是一个小地方，而且是一个极度封闭的地方。

　　2月26日，星期四，正是“双色球”摇奖的日子。下午3点，记者来到中央卫星电视传播中心所在地北京市海淀区北蜂窝路甲26号中卫酒店。“双色球”摇奖过程的录制就位于这家酒店的地下室一楼。

　　多媒体合成机房的3名工作人员在地下室看电视。他们说，福彩中心租用这个地方的时间不长，“非典以后他们才搬来的，之前在哪就不知道了。”

　　“双色球”摇奖录像的拍摄和剪辑全部由福彩中心请的人来做。演播室除了每周四的晚上之外，平时门都是锁着的。“摇奖过程是不让人看的，他们一进去就把门锁了，”一位工作人员说，“我们也看不到里面。”

　　晚上6点45分，记者再次来到中卫酒店，发现负责第2004009期摇奖公证的公证员王健正在大堂的沙发上休息。记者随后进入地下室一楼，演播室的门已经开了，这个只有30多平米的演播室分为两个小间，一间放机器，另一间就是摇奖现场。记者刚一进去，马上就有两名工作人员跟了上来。记者称自己是彩民，希望看看摇奖的过程，一名工作人员说摇奖已经结束了，要求记者立即从演播室里出来。实际上此时摇奖尚未开始。在走廊上又有两名工作人员围了上来，一位领导模样的人再次要求记者立即离开，不要影响他们工作。对于记者提出观看摇奖的要求，他说“现在不方便，不对外开放”。6点55分，记者被赶了出来。

　　也有彩民曾经要求去现场参观，但同样遭到了拒绝。北京市东城区的韩先生是一个有5年彩龄的老彩民，他给福彩中心打过几次电话问为什么不能到现场看摇奖。得到的回答是：一、地方小，不方便；二、这是全国性项目，如果北京彩民看得到摇奖而全国其他地区的彩民看不到，这不公平。事实上，福彩中心似乎忘记了，摇奖过程秘不示人对所有彩民来说更不公平。

　　在“双色球”出来之前，韩先生玩的是“32选7”或者“36选7”彩票。当时是2002年，西单文化广场的彩票开奖大厅现场开奖，允许彩民们参观，还通过北京市人民广播电台直播开奖过程。现在搬到了新街口，依然采用现场摇奖的方式。

　　既然拥有了雄厚的发行费，福彩中心理应另寻合适的场所，以利于彩民与媒体现场观看、监督，否则“地下室摇奖”的形象与彩票业高透明度的要求不太符合。遗憾的是，直至现在，摇奖过程仍然在地下进行。

　　谁来监督公证员

　　在双色球的运转程序中，并没有彩民和媒体参与监督，只有靠公证员监督福彩中心的工作人员。很明显，由此产生的结果的合法性，将全部取决于公证员的职业道德。那么谁来监督公证员呢？

　　2月12日福彩中心举行情况通报会的一段对话似乎可以给出一个答案。北京市公证处公证员王建说，“现场参与摇奖的工作人员都可以监督”，“所有参与双色球的彩民也可以监督我们”。北京市公证处副主任吴凤友更进一步地明确回答：“对于谁来监督我们的问题，外部有你们的舆论监督，内部有上级领导对卷宗的调查监督。”

　　司法部司法研究所副所长王公义说，“行业内监督公证员的最高机构是司法部的律师公证司和公证员协会。”这显然是一个更严谨的答案。

　　目前，国内与公证业务相关的法规主要有两个：国务院于1982年4月颁布的《中华人民共和国公证暂行条例》与司法部及有关部门于1990年制定的《公证程序规则（试行）》。这两个法规都没有对公证员进行监督的条款。

　　随着中国经济的发展，公证需求逐年增长，公证队伍不断壮大，现行的公证法规已无法适应公证事业的发展。出台《公证法》早已被提上议事日程，但一直难产。“中国经济发展太快，刚刚修改好，马上就跟不上新的要求了。”王公义说。

　　王公义参与起草了《公证法（草案）》，他表示《公证法（草案）》将会在今年全国人民代表大会期间获得通过，从而困扰中国公证业十几年的问题将得以解决。

　　可以预见，到时候彩票公证也将规范起来。清华大学法学院田思源副教授说：“事实上现在并没有法律要求彩票必须经过强制公证。”据了解，北京市公证处副主任吴凤友在接受媒体采访时曾经说，“我们也是别人请去的。”

　　“彩票以后将是法定公证事项，卖彩票必须经过公证。”王公义透露，《公证法（草案）》明确了强制执行彩票公证的规定，这将解决公证员公证彩票时的法律地位问题。他强调，彩票只能由政府垄断，彩票发行、销售、开奖的过程必须严加监管。

　　记者了解到，《公证法（草案）》增加了对公证员监督的条款。《公证法（草案）》规定，如果公证员在公证过程中出现违法行为，将对该公证员提出警告，没收违法收入，并处以一倍以上的罚款；公证员赔偿制度包括：一、提取公证业务收入的3％，成立公证赔偿基金后，参加公证保险；二、公证机构或公证人在办理公证过程中，以过错给公证当事方造成损害，公证机构必须在自身资产范围给予赔偿。

　　照此看来，今后公证员对彩票进行公证的时候具备了法律地位，但将承担更多的风险。

　　产生漏洞的可能

　　彩票业是一种筹集资金的渠道，前端是发行、销售、开奖，后端是资金的使用和流通。“双色球”事件暴露的仅仅是前端存在的问题，对于后端，普通彩民知之甚少。

　　2001年公布的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》对彩票发行收入的分配进行了规定：“财政部会同民政部、国家体育总局分别确定民政部门和体育部门的彩票公益金基数，基数以内的彩票公益金，由民政和体育部门继续按规定的范围使用；超过基数的彩票公益金，20％由民政和体育部门分别分配使用，80％上交财政部，纳入全国社会保障基金，统一管理和使用。”

　　《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》要求彩票收入实行专户管理，国家审计机关要加强对彩票发行以及彩票公益金筹集、分配和使用情况的审计。

　　但对彩票的发行与销售，发行与销售机构的财务管理，公益金管理，发行与销售机构的行为，对彩票资金的监督和管理等等问题，《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》没有作出具体规定。

　　目前，财政部是彩票的主管机构，负责彩票的政策制定和资金监管。之前主管的是中国人民银行。2000年，央行认为彩票与自身业务距离太远，就打报告给国务院，国务院决定让财政部接手。“财政部只管国账，具体的事务由民政部和体育总局管。”沈明明说。

　　在监管体系存在弹性的情况之下，各部门的执行就存在活动的空间，监管也就存在产生漏洞的可能。《深圳市2003年度绩效审计工作报告》就发现了深圳福彩主管部门挪用深圳市彩票发行中心账上结余5668万元彩票发行经费的现象。

　　等待《彩票法》

　　根本的解决之道是有法可依。从1987年开始发行福利彩票，中国彩票市场经过17年的进化，已经变得非常庞大。但与之不符的是仍然没有完善的法律法规，保证游戏的运转靠的还是国务院和各部委的通知。而和中国一样具有17年彩票发行历史的新西兰早已制定了《新西兰赌博游戏和彩票法》，并以此为据经营管理彩票业。“国外是先有规则后有游戏，我们刚好相反。”沈明明说。

　　“双色球”事件发生之后，“《彩票法》即将出台”的消息不时见诸报端。但从十届人大的立法规划来看，拟审议的59件法律草案中并没有《彩票法》。这等于宣布了5年之内《彩票法》都不会出台。

　　王公义认为，每年人大都有议案要求制定《彩票法》，但一直没有落实，关键是政府和学界存在着争论，“这种利用人性的弱点设计的游戏是与国家禁止赌博的规定相违背的，也有悖于社会主义精神文明。”

　　在全国人大通过一部法律之前，国务院通常都会发布与之相关的条例。2001年《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》就已经要求财政部会同有关部门尽快起草《彩票管理条例》，报国务院审批后公布执行。《彩票管理条例》计划在2002年完成，现在已经晚了两年。

　　沈明明从2002年开始就参与起草《彩票管理条例》，他解释《彩票管理条例》至今还没有面世的原因是：一方面，起草一项条例需要大量的研究；另一方面，与工商、税务等法律的衔接、与各方面进行的利益协调进展缓慢———《彩票管理条例》加强了对公益金的分配使用的监管，令它不能变成个别部门的“小金库”。

　　“《彩票管理条例》到底在什么时间出来，作最后决定的是国务院法制办公室。”沈明明说。