农业税与地方债的平抑术 安徽突围“三农”问题

　　本报记者 许圣如 北京报道

　　当两会代表委员再次将目光集中于“三农”问题上时，中国农村改革发源地——安徽省——也又一次站在了风口浪尖上。

　　2月25日，安徽省财政工作会议。安徽省委、省政府明确表示从2004年起实施省直管 县财政体制。此外，还将在全省范围全面推行“乡财县管”改革。

　　“安徽是全国率先实行省直管县财政体制改革的少数省份之一。现在工作刚刚开始落实，没多大宣传必要。”安徽省财政厅办公室邓主任笑着介绍，“安徽在省直管县财政上的动作其实比浙江要晚。”

　　而安徽财科所一位知情人士介绍，低调的原因在于这种做法与国家《预算法》规定的“一级政府一级财政”并不相吻合。据该人士透露，这项财政体制改革的主要内容是将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还、工作部署等直接到县。改革的基本目标是确保县乡工资正常发放，有效控制县乡债务，促进县域经济发展，争取通过2至3年的努力，实现县乡财政状况根本好转。

　　邓主任强调，现在只是摸索，不排除反复的可能。

　　债务乡镇

　　安徽2003年曾经在一些市重点组织了乡镇债权债务审计调查工作，结果令人吃惊。

　　淮南市潘集区调查显示，截至2003年2月底，全区11个乡镇债务合计7641.8万元，而全区乡镇2002年可用财力仅为4064万元。调查还发现泥河镇债务2857.9万元，年可用财力280万元；平圩镇债务1011.78万元，年可用财力223万元。

　　“乡镇债务主要是内债，原因主要是上世纪90年代盲目上马一些乡镇企业，没有科学论证，结果形成历史遗留问题；还有就是现在财政预算制度，各种税收指标层层下达，乡镇政府完不成任务，只好举债，贷款交税；乡镇作为一级政府，也要进行一些公益设施建设，诸如水利灌溉，道路建设，乡镇配套资金不足，也只有靠贷款。”安徽省审计厅科研所副所长王羚分析，“外债倒是不多，主要集中在一些种子商品、环保农业、基础水利上，数目不大。”

　　按照淮南市审计局农业科一位工作人员的解释，县、乡两级政府要应付多种检查，如教育达标建校舍、公路达标修建柏油路、治安达标建公安派出所、司法达标建法庭、计划生育达标建服务站、城镇规划达标搞整齐划一等。为了应付达标升级活动的检查考核，乡镇和村只好四处借债搞建设，以便通过验收。

　　中央党校教授王贵秀分析认为，乡镇换届周期短、领导变化频繁的现实膨胀了部分乡镇领导干部“出政绩、创业绩”的心理，举债上项目换政绩。

　　值得注意的是，潘集区审计报告认为，招待费等公务开支过大也是乡镇地方债务的成因之一。古沟乡招待费竟达138万元，而该乡总体债务只有495万。潘集区债务中招待费一项达254万元，而道路债务只有227万。

　　乡镇财务也管理非常混乱，白条抵库现象普遍。如架河乡白条抵库27.59万元，有16张借条，共57071元，没有任何批字就付款了；平圩镇仍然挂着撤乡并镇前李圩乡和早已倒闭的一些企业的债权债务。最为离奇的是，夹沟乡1984年以前的欠条10张，共483996.8元仍挂帐未处理。

　　乡财县管

　　既然乡镇不能有效管理本级财务，安徽采取的对策是请个“管家”。

　　2003年5月11日，安徽省人民政府办公厅转发省财政厅关于开展乡镇财政管理方式改革试点意见的通知(皖政办〔2003〕29号)，选择和县、五河、太和、全椒、潜山、宿松、祁门、霍山、利辛等9个县作为试点县，全面开展乡财县管乡用改革。

　　2003年核实乡镇债权债务的主要目的就是推行乡财县管乡用。

　　安徽财科所人士介绍，“乡财县管乡用其实就是对村财乡管村用的一种延续和发展，不过更为复杂。因为这意味着一定程度上财权事权的分离。”推行后，乡镇财政所与农税所实行一个机构、两块牌子，保留少数财政人员管理乡镇预算和报账，其余财政人员主要转向农业税征管，并实行县财政局(农税局)对乡镇农税所的垂直管理。

　　他告诉记者，乡财县管乡用主要以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。

　　在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，须报县级财政部门审核；调整数额较大的，须向县政府报告。

　　取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户，由县会计核算中心在各乡镇金融机构统一开设县财政专户分账户。分账户设“结算专户”、“工资专户”、“支出专户”三类。

　　乡镇财政预算外资金全部纳入预算管理，各项财政收入就地缴入县乡国库，优先保障人员工资。乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县会计核算中心按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商。

　　乡镇使用的行政事业性收费票据、农业税税收凭证等，其管理权全部上收到县级财政部门，实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。

　　安徽财科所人士比较看好县级代管的模式，“全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡镇收入家底。核实乡镇债权债务，并逐一登记造册报县政府备案，严禁新增负债，努力消化现有债务。在确保人员工资和必要的运转经费的前提下，可以安排一定资金用于偿还债务，经过这样一段时间的运作，压在乡镇头上的债务就会逐渐减轻。”

　　地方债与农业税存废

　　2003年12月27日，全国人大常委会副委员长乌云其木格在北京大学光华新年论坛上称，取消农业税可望在短期内实现。几乎所有与农业相关的政府高层都主张逐步减免乃至完全取消农业税赋，让农民休养生息。中国农民人均收入2476元／年，每个月大约200元左右，根本没有达到城市居民800元的税收起征点。而目前农业税7%，再加上附加大约8.4%左右。

　　与农业官员迫切心情相比，财政官员态度暧昧，中央财经大学杨艺清教授分析，农业税成为基层财政部门的主要收入来源，一些地区农业税比重仍然达60%以上，可以想象，如果农业税减少，对于基层财政来说，可能会失去还债能力。

　　安徽霍邱县财政局局长李峰就表示，2003年全县共完成财政总收入18800万元，其中农业税收完成6170.6万。农业税仍然是该县的主要财政收入来源。

　　一些官员认为取消农业税，国家财力完全可以承担，这些人的自信缘于财政收入远远高于GDP的增长速度，取消每年400亿左右的农业税不会有太大影响。中央财政完全可以用转移支付支持基层财政的正常运作。

　　但是问题在于，转移支付过程中，需要经历省、市、县各级财政截流，真正能用于基层的能有多少？“政府是有足够的财力，但是政府如何跨越地域和部门，把钱顺利畅通传递到基层，这是个问题。反过来想想，农业税的征收成本也是上百亿，这个逆向过程的成本也少不到哪去。”杨艺清感慨。中央财政可以拨付农业税减免的专项补助给基层，但是补助的效果缺乏评估机制。

　　他认为，现有的转移支付体系是对省级政府的，而不是基层。“有没有可能把转移支付的对象直接瞄准基层政府，把省市环节绕开，在农业税减免这个专项补助上直接对县呢？”一旦这样，中央政府要按照2000多个县的人口、面积、经济增长速度、贫困人口比例等给予补贴，这需要一个关于基层政府的详细数据库和高效评估体系。“能够多快取消农业税，关键取决于政府意志。”

　　省直对县

　　在中央没有明确动作前，安徽进行了突围尝试，开始省直对县的财政体系改革。

　　在中央、省政府层层集中资金的同时，基本事权却在层层下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为当前突出的矛盾。事务大多刚性强，无法压缩，导致县、乡地方债增加。截至2002年底，仅乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。但这个数字仅仅是最乐观的估计，国务院发展研究中心宏观经济部魏加宁认为“实际数据远不止此”。

　　“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政集体逃荒。”这就是目前财政系统真实写照。

　　魏加宁分析，“地方政府严重的债务问题，根本原因是地方财政的困难，解决途径无非是开源与节流两个路径。”

　　安徽省选择解决缓解燃眉之急的途径就是省直管县，在节流上做功夫。“这个其实和国家行政区划沿袭有关。过去，省管理地级市和地区行署，由地区行署作为省政府的派出机构，管理辖区内的县。改为市后，地级市行政和财政立即膨大。”安徽财科所的人士介绍。

　　据介绍，地级市政府为了在短短任期内出政绩，往往集中县(市)财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，造成“虚富”。省管县直接减少了地级市这一中间层级，从而避免了“市刮县”的现象。

　　“县能够拿到更多财政收入”，有利于统筹城乡发展，解决三农问题。另一方面，省里也可以集中更多的财力，“增强宏观调控能力”。

　　他举例说，“拿比较重要的增值税来说，中央拿75%，返还地方25%，其中省级财政12.5%，剩下12.5%，市县财政分摊。如果省直管县，那么县级转移支付力度就加大了。”

　　学界关于地方债一个过激的想法是在开源上着手。“解决地方财政困难的可行出路是允许发行地方债券”。杨艺清教授认为，地方政府发行地方债存在着很多障碍。从趋势看，发行地方债是解决地方政府债务的必然出路。但是有很多问题需要解决。比如中国经济区域差别很大，东部与西部、内地与沿海之间的差异很大。在这个经济条件下，除非改变我国政府以经济建设为中心的施政目标，否则我国地方政府地方债发行的规模可能急剧膨胀，而我国区域经济结构可能更加扭曲；另外，在目前的体制下，债务人对地方政府的权益如何保障也成为一个问题。

　　“何况，允许发行地方债券只是中短期的对策，从长期看，地方政府债务形成的最根本的原因还是各级地方政府对经济事务的高度介入。”