魏加宁：化解地方政府债务风险已成当务之急_国内财经_财经纵横

魏加宁：化解地方政府债务风险已成当务之急

http://finance.sina.com.cn 2004年02月27日 09:32 中国经济时报

　　时报专访-本报记者姜业庆

　　由国务院发展研究中心宏观研究部与日本财务省财务综合政策研究室共同举办的“地方债国际研讨会”上，中国地方政府的债务风险及其化解途径成为与会者讨论的焦点。地方债务的风险究竟有多大？应当如何化解？中国经济时报记者为此专门采访了该研究项目负责人、国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁博士。

　　地方政府债务规模正在呈加速上升趋势

　　去年温家宝总理到重庆考察时，农民熊德明斗胆向总理反映自己的丈夫外出打工的工资被拖欠一事，从那以后，从各地新闻媒体披露出来的大量情况来看，这类问题已经相当严重。并且，包工头、施工队拖欠农民工工资的背后，往往是开发商拖欠包工头、施工队款项，开发商的背后又往往有地方政府及其各部门的影子，也就是说，这一债务链的另一头往往是地方政府。而这只不过是整个地方债务风险“冰山的一角”。

　　据了解，目前，我国地方政府所负债务的具体形式多种多样，既有经常性债务，也有融资性债务；既有直接债务，也有间接债务；既有显性债务，也有隐形债务。而拖欠农民工工资只是其中的一个方面。

　　课题组指出，目前我国地方政府的债务风险正在日积月累，形势已经相当严重，不仅规模庞大，而且结构分散。在某些地方，地方财政已经超负荷运转，地方政府所背负的债务负担甚至到了危机的边缘。

　　同时，由于目前国家不允许地方政府公开发债等原因，导致地方债务的隐蔽性很强，透明度很差；既缺乏统一口径，又缺少预警机制；并且违约率较高，负作用很大。尽管近年来中央以及各级政府都做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于中央政府和地方政府均缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，因此地方政府债务的规模正在呈加速上升趋势。

　　化解地方政府债务风险已成为当务之急

　　魏加宁博士在接受中国经济时报记者采访时指出，目前我国地方政府债务风险在某种意义上讲实际上已经超过了金融风险，成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号威胁。其理由，首先，近年来，我国各级政府在防范金融风险方面已经做了大量工作，金融改革的大方向也已经基本明确，本届政府目前正在有计划、有步骤地逐步向前推进；因此对于金融改革的成功我们很有信心；但是相比之下，目前地方政府的债务风险已经大量积累，并且才刚刚开始着手解决，又由于这个问题的解决要牵涉到中央与地方关系、政务公开等一系列带根本性的问题都还在探讨之中，因此解决起来可能要更加困难。

　　其次，几经整顿，目前我国的金融机构已经相对比较规范，但是相比之下，各级地方政府既无资产负债表，也缺乏有效的风险控制体系，债务大多为隐性债务，既不规范，也不透明。

　　再次，金融机构作为经营机构，无论是国有的还是民营的，至少在理论上最终是可以破产的，而地方政府在我国是无法破产的，在其他国家也很少有破产先例，因此地方政府债务问题解决起来更加复杂和困难。

　　在魏加宁看来，我国地方政府债务问题已经到了非解决不可的时候了。他指出，从长期看，从宏观角度看，如果综合考虑中央政府债务、国家财政赤字、国有企业亏损、国有金融机构不良资产、国有土地　资产流失、以及社会保障资金缺口等潜在风险，并考虑到中国经济已经保持了近1／4世纪的高速增长，以及老龄化提前到来等环境因素，可以说，中国的地方政府债务问题越往后拖解决起来难度就会越大；而从近期看，从微观角度来看，中央政府抓清理拖欠民工工资的工作如果继续深入下去，最终是要清理到地方政府头上来的，因为这些债务链的另一头正是各级地方政府及其所属部门。

　　而从可能性来看，魏加宁博士认为，现在实际上是解决地方债务风险的一个较好时机，如果我们不能够趁着中央财政形势比较好的时候尽快解决地方债务风险问题，一旦经济形势发生变化，中央财政出现困难，就很难再有能力去解决地方债务风险。

　　以允许发行地方债为突破口，推进地方财政体制改革

　　魏加宁在谈到地方债务的成因时指出，目前地方债务的成因十分复杂，但其中一个重要原因是地方政府缺乏正规的发债渠道。因为地方政府的难处是，它又是要发展地方经济，又要确保地方社会稳定，还要提供公共服务，但是地方的财源又十分有限。

　　而从经济学上讲，发行地方债一个重要的作用就是可以促进当地居民代际之间债务负担的公平化。因为许多公共基础设施项目的建设周期一般都比较长，往往是用当代人甚至是上代人积累下来的资金进行投资，但项目建成以后享用获益的却是下一代人甚至是下几代人，而且这些公共基础设施的耐用期限也比较长，从而在居民代际之间形成严重的不公平。然而，发行地方债恰恰可以较为妥善地解决这个问题。由当代人借钱搞建设，由使用和享受该公共基础设施的下代人或下几代人来偿还，用那时的营业收入或财政收入来还债，从而使得各代人之间的负担与便利的分配更加公平。

　　“如果我们能够借解决地方政府债务问题之际，通过允许地方政府公开、规范地发行地方债，推进地方财政体制改革，进一步理顺中央与地方的关系，解决好财权与事权的关系，那么我们就可以做到中央政府与地方政府二者“双赢”的局面。”魏加宁说。

　　在目前地方政府各种债务堆积如山，隐性债务风险十分巨大的形势下，作为中央政府，完全可以把“允许地方政府公开、规范地发行地方债”这件事作为一张“王牌”，作为一个重要的“筹码”，以此来达到清理地方债务、公开地方政务、增加地方财政透明度、强化投资约束机制的目的。也就是说，谁要想发行地方债，就必须按照中央政府的要求，按照市场经济的要求，实行公开政务，增加财政透明度，披露有关建设项目的社会经济效益的分析预测，从而规范地方政府的投融资行为。

　　此外，采用正规的、与国际接轨的发债形式使地方债务显形化，还有助于使地方政府所负债务做到“可以看见，可以计算，可以控制”。这对于地方政府、中央政府来说都很重要，同时，对于第三方——各类金融机构来说也很重要，因为把提供给地方政府的资金公开化、债券化，显然有助于降低金融机构的风险。

　　总之，魏加宁认为，如能做到允许地方政府公开、规范地发行地方债，就有可能形成中央政府、地方政府、商业银行以及外资金融机构“多赢”的局面。

　　魏加宁也指出，如果允许地方政府公开发行地方债，当然也必须拥有有效的约束机制。一般来讲，对地方债的约束机制主要有四个环节，一是地方人大的约束作用，二是中央政府主管部门“审核”的宏观控制，三是发挥信用评级机构等中介组织的作用，四是投资者“用脚投票”。从日本的教训来看，由于过去中央政府审批制度的作用过强，反而弱化了其他三个环节的约束力。而这是需要我们引以为鉴的。

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