中国税收改革已“箭在弦上” 几大悬念仍待解开

　　“简税制、宽税基、低税率、严征管”——尽管新一轮税改的基本原则乃至主要内容已经厘定，但是具体将以何种方式操作依然给了人们很大的想像空间

　　悬念一

　　内外资企业所得税，何时统一？

　　文/本刊记者 杜亮 丁伟

　　安永的忠告

　　这是道让跨国公司CEO们一直心里打鼓的“免费午餐”。“打鼓”的理由是因为他们相信它不会是一道永远免费的午餐。这道“免费午餐”就是外资企业的所得税优惠。

　　如今，对于这些在中国经济中日益扮演重要角色的跨国公司来说，终于可以确证，“狼真的要来了”。拟定的中国新一轮税制改革其中一个重要内容就是“统一各类企业的所得税”。按照目前比较一致的说法，统一后的所得税税率将定在25%。这意味着在中国内地开展业务的跨国公司将向当地政府上缴更多的利润—尽管目前内外资企业名义上的税率相差无几(内资33%，外资30%)，但是由于外资企业能够比内资企业享受更多的税收优惠，所以实际测算的外资企业平均税率为13%，内资企业为25%。

　　“如果你对中国市场感兴趣，现在就来！不要等税法修改以后再来，现在来只有好处没有坏处。”安永会计师事务所合伙人李国雄正告那些还在中国市场外“犹疑”的全球客户。

　　不过，在李国雄对自己的客户做出忠告时，心里还有一个大大的疑问—也是跨国公司们目前最关心的，那就是“狼到底什么时候会来”。因为根据税负水平进行财务筹划，“未雨绸缪”，是跨国公司做投资决策时考虑的一个重要问题。而现在，各种官方渠道传出的信息综合后的结果仍是：“没有时间表”。

　　“按照我的估计，所得税的统一最快也要到2005年。”李国雄说。因为外资企业所得税优惠依据的是1991年颁布的《外商投资企业和外国企业所得税法》—这也是中国目前仅有的两部税收法律之一(另一部是《个人所得税法》)。“统一税率”就意味着要修法。十届全国人大常委会确定的5年立法规划，适用于所有内外资企业的《企业所得税法》虽已列入，但是何时启动，目前尚无说法。“如果今年三月份召开的两会能够列入起草议程的话，2004年就有望通过，然后从2005年1月1号起实施。”李国雄说，这是一个“乐观”的预计。

　　李国雄之所以积极劝说其全球客户“进场”，暗含的一个深意是“如果你2004年来了，那么按目前税收法律和政策，你的所得税优惠就可能延长到2005年以后。”当然，这不仅关系到准备进入中国市场的跨国公司的收益，与更多已经在中国市场上开展业务的跨国公司的利益也休戚相关。

　　李做这种推断的理由源于上一轮税制改革时的“经验”。当时，新税制在1994年1月1日启动之前，全国人大常委会出台了一个“外资企业”适用增值税、消费税、营业税等税收条例的“决定”，规定：在1993年12月31日以前批准设立的外商投资企业，由于实行新税制而增加税负的，在最长不超过5年的期限内，可退还其因税负增加而多缴的税款。”

　　“老人老办法，新人新办法。”这是最公平合理的。李国雄希望，新的《企业所得税法》出台之前，也能给外资企业一个这样的“缓冲期”。

　　当然，取消外资企业的“免费午餐”，对于政策制定者来说，最大的顾虑可能是：“这将牵一发而动全身吗？”安永曾经做的一个全球调查也许会让中国政府放心。该调查显示，在吸引跨国公司到中国投资的因素中，第一是市场潜力，第二是经济稳定，第三才是税收优惠。“税率增减一些是无所谓的，不会影响它们的投资甚至引起资本外流。”安永远东区主席胡定旭说。

　　“税收优惠区”的可能命运

　　如上所述，对内外资企业实施“国民待遇”应该算做新一轮税改的重要特征之一。但是仅仅统一了所得税税率就OK了吗？恐怕远没有那么简单。

　　在统一税率前，“清理各种各样的税收优惠”也许是摆在政策制定部门面前一个最为复杂的难题。因为很明显，内外资企业所得税实际税负的差异之所以能够形成，并不在于“基准税率”，乃是因为“优惠”的存在。

　　根据《外商投资企业和外国企业所得税法》，外资企业设在经济特区有优惠，在沿海经济开放区有优惠，在经济技术开发区有优惠，在经济不发达的边远地区也有优惠；对生产性外商投资企业有优惠，对从事农业、林业、牧业的外商投资企业有优惠，属于能源、交通、港口、码头或者国家鼓励的其他项目的，也有优惠。对于鼓励外商投资的行业、项目，甚至赋予了省级政府减免所得税的权利。这些优惠规定与地方政府吸引外资的冲动结合起来，造成的结果是，外资企业几乎“无所不惠”。

　　归纳起来，优惠无非两种情况，一是按区域，二是分行业。与内资企业相比，外资企业在税收优惠最明显的优势体现在“区域政策”上。因为当年之所以设“特区”、“沿海开放区”甚至“经济技术开发区”，其主要目的就在吸引外资。

　　据说，中国此次税改主要借鉴的是“俄罗斯经验”。而按照俄杜马刚刚通过的税法修正案，“从2004年1月1日起，取消所有利润税(所得税)方面的优惠，撤消国内各种税收优惠区。”

　　如今，中国决心要对内外资企业实行“国民待遇”，那么，诸如特区这样的“税收优惠区”会取消吗？这显然还是一个巨大的悬念。

　　不过，根据专家的建议，将来中国在税收优惠政策的制定上将可能选择按行业(主要针对国家鼓励发展的产业)同时逐步淡化地区的概念。因为按行业才是真正的“一视同仁”。

　　“像俄罗斯那样，一下子把税收优惠区都取消也不可能。”有专家认为，“根据中国区域经济发展不平衡的现状，税收优惠政策可能向一些欠发达地区的转移。”比如，属于“西部大开发”范畴的地区，还有这次明确的对“东北老工业基地”改造的税收优惠。

　　内资企业，为何“郁闷”？

　　外资企业的“免费午餐”要结束了，这当然会让他们有点“郁闷”。那么，站在倾斜的税负“天平”另一端的内资企业在想些什么呢？事实上，让内资企业耿耿于怀的还不是目前对外资企业实行的“优惠税率”，主要在课税标准的“歧视”。

　　内蒙古鄂尔多斯羊绒集团的王林祥对此深有体会。“我和我的财务人员研究过，发现对于外资企业，如果实现的利润不进行分配，用于扩大再生产，投资部分可免40%的所得税。而对于内资企业，必须上完所得税后才能投资。我觉得这是非常不公平的。”

　　同样是所得税，沈阳协和生物制药股份公司董事长陈巨余关心的是“税前扣除范围”。

　　“作为一家从事生物制药的高新技术企业，我们研发投入非常大，但是这笔费用只能按比例列支(外企按实际列支)。”陈巨余说。“这给我们造成了很大负担。”据陈介绍，三年来，公司纳税总额(包括增值税)已达1100多万元，但税后利润总额仅有400多万元。

　　不仅是研发费用列支，外资企业还有的优势就是“计税工资”没有上限。在一些大城市，外资企业1万元都可算做人力成本，而内资企业超过980元以上的都不能在税前列支。

　　按照此次税改的精神，除“统一税率和优惠政策”外，还要“统一税前成本和费用扣除标准”。国内企业家们关心的是，在新税法出台之前，能不能先让内资企业在课税标准上与外资企业“找齐”？

　　对于沈阳协和这样的东北企业来说，也许在今年就会感受到变化。根据国家税务总局局长谢旭人在1月13日举行的新闻发布会上表示，除在“东北老工业基地对八个行业实施增值税转型的改革”外，还“同时对东北老工业基地的企业所得税税前扣除方面做必要的调整”。

　　悬念二

　　“全员申报”，个税改革的开始？

　　文/本刊记者杜亮

　　如果你是一家北京企业的财务负责人，在2003年12月的某个时间，你应该会参加了一次税务部门举办的培训班。类似的培训班每年都难免。这次的不同在于，你会领到一个叫做个人所得税“全员申报”的辅导材料。材料会告诉你如何从网上下载一系列表格，其中一个是《代扣代缴个人所得税明细表》，而以前各单位使用的是《扣缴个人所得税报告表》。

　　仅仅是名字上的差异吗？当然不是。据某家企业的财务总监介绍，以前单位申报个税除了企业法人是“实名”申报外，其他纳税义务人都是按“xx等多少多少人”(应纳税额处在同一档的)合并申报的，在税务局的档案中并不出现具体每个人的名字。而按照新的规定，从2004年1月1日开始，每个达到纳税标准的员工，其姓名和身份证号码都将出现在新的“申报表”上，并被录入税务部门的软件系统。这就是所谓的“全员申报”。

　　如果你是一位北京市的纳税义务人，这对你意味着什么呢？

　　意味着以前你仅仅在自己工资单上看到的纳税记录，如今将被税务部门掌握，当然你可能会得到一纸叫“完税证明”的东西。

　　据北京市地税局相关负责人介绍，新规定将涉及全市40万单位的400余万纳税人(达到起征点)。而以前进入地税局档案的仅仅是“重点纳税人”，人数约30万。据了解，目前计划实行全员申报的还有广州市。

　　这是个税改革开始的信号吗？在去年底召开的全国个人所得税工作会议上，国税总局负责人曾强调，要“强化对个人收入的全员全额管理、对高收入者的重点管理”。但如果把北京市和广州市的行动当作个税改革的前奏，还缺少足够的“证据”。即便是作为行动者的北京市地税局，对此亦保持了刻意的低调，连一向在宣传上比较主动的各区县分局也明确以“要接受采访，必须市局同意”为由婉拒了记者的采访要求。甚至北京市地税局的有关负责人还在媒体上公开“澄清”：“明细申报”不是“全员申报”，惟有达到起征点的个人才需申报。

　　“北京市这次推出的全员申报制度本身与个人所得税的改革内容并无直接联系。只能算是一项加强税源管理的基础性工作。”国家税务总局税收科研所所长刘佐认为。按照新一轮税改的精神，个人所得税改革的方向是从现在的“分类”征收向“综合”与“分类”征收转变，同时使税前扣除项目和标准的确定更加合理。“当然，它应该会对改革后的个税征管起到促进作用。”

　　但是，也有的企业对此不屑一顾。北京市某机床企业财务总监抱怨说：“这不等于还是在工薪阶层身上做文章吗？领工资的人何尝少缴了一分的税钱。”

　　这位财务总监的抱怨并非没有道理，对于那些有“灰色收入”甚至“以灰色收入为主要来源”的高收入者，北京市这种新的征管办法依然是无能为力，比如说演员、明星的走穴收入，专家教授的讲课收入等。这或许是北京市地税部门保持低调的一个重要理由。

　　“所谓的从分类征收到综合与分类相结合的意思是，你按类别每次取得的单项收入(包括工资和薪金)在及时缴纳个人所得税后，年底还要汇总你的总收入，执行一个综合后的税率，多退少补。”刘佐说，“目的是把税负过高的人降下来，税负过低的人升上去。”

　　而按照现在的规定，个人是在取得收入的地点纳税，“比如我在上海讲课的收入就应该在上海纳税，但是年末汇总是在北京市，如果需要退税，北京市就要掏钱。税务部门就会有想法，你上海是把钱收了，凭什么要我北京退税？刘佐说，“所以将来要改个税，一定是全国统一行动，而不是个别地区单兵突进。”

　　悬念三

　　物业税将影响到谁？

　　文/本刊记者 杜亮

　　物业税，又称房产税或财产税。普通人可能对此甚感陌生。有心人可能会注意到，此番税改酝酿多年，所涉内容绝大部分在以前的官方文件和领导讲话中都有提及。只有一个例外。这就是“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”。根据国税总局的安排，2004年将“模拟房地合一按评估值征税的工作，推进房地产税的改革试点。”

　　2003年12月，中国人民银行行长周小川在本刊举办的“企业领袖年会”上专门对此发表了见解。很多人不明白，为什么央行的行长不谈他熟悉的货币政策，而去研究什么与其工作内容不搭界的“税制改革”。且慢，这绝不是周小川“多管闲事”。

　　对于2003年的中国房地产界来说，最具影响力的政策莫过于旨在抑制房地产泡沫的央行“121号文”了。因为这个文，周小川为“千夫所指”。而让周无法回避的指责就是文件中“较为浓厚的行政干预色彩”。如今，周小川似乎找到了一个既能“避免行政干预嫌疑”，又能有效调控房地产业的好办法，征“财产税”。

　　周认为，影响房地产价格主要有两个因素，一是初始定价，二是税收结构。“是在初始的时候一次性地把地价打进去还是细水长流逐步征收？”周在发言中讲到，“城市土地采用批租的方式，政府当然希望卖的价钱好一些，在供应量有限的情况下，初始的价格影响非常大。如果这个价格高了，可能直接引起泡沫。”“对土地的使用进行评估，并在评估的基础上征收财产税。这样就会使土地的初始价格比较低。从而抑制房地产泡沫。”

　　按照周的判断，现在房地产价格过高主要源自初始定价过高，而税收的调控作用并没有发挥出来。

　　其实，物业税，国外早已有之，中国在1986年也设立了类似的“房产税”。房产税也已经成为地方税收的第三大来源，但是为什么没有起到应有的调控作用？

　　根据财政部财科所的一份研究报告：现行房产税的主要弊端有四：一是房产税征收范围过窄。例如，“把行政机关、个人居住用房等房产列入免税范畴。”而随着近些年来住房商品化程度的不断提高，个人购房比例逐渐提高，其中大部分属于中、高收入阶层。高收入者购房本质上是一种财富形态的转换。“免除房产税等于是国家放弃了调整收入分配的一种手段。”二是房产税计税依据不合理。现行的规定是按“房产余值”或“房产租金收入”计税。这种规定带有“静态考虑问题的色彩”，导致税基不能随经济条件的变化而正常增长，也使政府损失了相当一部分收入。比较科学的办法是按照房产现值计税。三是房地产税费过于混乱对房产税增长的抑制。不仅税种繁多，而且费大于税的情况在房地产业远比其它行业突出。在北京市房价构成中，收费已占20%左右。还有一个弊端是“内外两套税制”。

　　正因为如此，新一轮税改要提“统一规范物业税”。这种改革设想还有另一个重要出发点，就是让“物业税”成为地市级政府的主要税源。“现在，地方政府的收入主要依靠增值税。为了筹集税源，地方政府可能比较偏向于上加工行业，比如现在比较热门的汽车、钢铁。”可以看得出，在这两个领域也已经出现了“泡沫”。周小川认为，这对于处理中央和地方之间的关系、对保证中央的宏观调控的有效性都会产生积极作用。

　　事实上，从1994年的增值税分享到2002年的所得税分享(以前，企业所得税是地税收入)，地方政府的收入空间有进一步缩减的趋势，这虽然增强了中央的宏观调控能力，但是相对也造成了地方政府财政收入支付能力的下降，长此以往，地方政府自然会有抵触情绪。以此观之，“物业税”改革的提出似乎有“照顾”地方政府“情绪”的味道。而这次税改的另一项内容也与此相关，“在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权。”

　　回到“物业税”本身。普通居民可能关心，我自用的住房将来也要征“物业税”吗？

　　对此，刘佐说，按照国外的做法，会有一个免征额，把中低收入者尤其是低收入者排除在外。但像现在这样，不管个人拥有多少住房，不管是豪宅，还是普通住宅，都不征税的做法肯定不行。

　　从复杂性上来讲，“物业税”的改革可能超过了其它任何一个这次税改中涉及的税种。“土地已经批给人家了，而且说了以后只收使用费—他可能拿到的是几十年的承诺，现在忽然变了，说要收税，这个利益上的平衡该怎么处理呢？”周小川的一个担忧是。

　　新一轮税改流变

　　被媒体冠之以“新一轮税制改革”事实上早在5年前甚至更早的时候就在酝酿。以至于在上一轮税改与新一轮税改要找到一个截然的分野并非易事。

　　1998年，全国税收收入比上年增加1003亿元，增长率首次超过GDP增幅。

　　1999年年初，时任国家税务总局局长的金人庆在全国税务工作会议上发表讲话，提出了“进一步深化税制改革和完善税收政策”的设想，其基本思路概括为“扩大税基、调整税率、简化税制、便于征管”。会前，当时的国务院副总理李岚清曾与与会人士座谈。

　　1999年中，时任国家税务总局稽查局局长的许善达在一次内部研讨会上指出，“现在税制的结构，必须进行根本性的调整。就是在坚持市场经济税收原则的前提下，把政策取向，从治理通货膨胀、对投资征重税的方向扭转过来。”

　　2001年，鉴于社会上对于“税收超常增长是否加重企业负担”的质疑，中国税务学会组织了“深化税制改革中的税收负担”课题组。课题组报告的“缩减本”由会长金鑫通过金人庆转呈国务院领导，题目是“关于完善税制，适当减税，提高企业投资和竞争能力的建议”。建议由安体富、高培勇、刘溶沧、曾国祥等8位学者联合署名。建议提出了“当前”最迫切需要完善的两大税种：增值税、所得税。李岚清、朱熔基均做批示。

　　2001年11月14日，朱熔基在携李岚清视察国税总局时明确表示：要“完善稳定税制，加强税收监管”。“稳定税制成了2002年的主调。

　　2002年年底，李岚清出席全国财政工作会议和税收工作会议，再提税改。李岚清说，与发展社会主义市场经济体制和全面小康社会的要求相比，与我国加入WTO后的客观需要相比，“现行税制还有许多不完善的地方”。今后要“完善税制，调整结构，扩大税基，调整税率，公平税负，强化调控，搞好税费改革，规范分配关系，提高征管效率，增加财政收入，进一步增强税收组织收入、促进公平竞争和推动经济发展的能力。”

　　2003年3月份，“两会”期间，全国工商联以团体提案的形式，提出了“改革我国现行税制的建议案”。其中除“改生产型增值税为消费型增值税”和“统一内外资企业所得税”建议外，还有一条“消除国有企业与民营企业在税收优惠政策上的差异。”

　　8月，财政部针对该议案做了答复，使用了“认真研究”和“择机适时出台”字眼。

　　2003年10月，十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》提出，“按照简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，稳步推进税收改革。

　　2003年11月，财政部长金人庆与国税总局局长谢旭人同时出席“中国财税论坛2003”。从这次论坛上传出了中国下一步税制改革的要点，并公布了7大方面内容。

　　(杜亮整理)

　　新一轮税改主要内容

　　除企业所得税、个人所得税、物业税外，其它几个拟改革的主要税种：

　　1.增值税转型。2004年先在东北老工业基地的八个行业(装备制造、石油化工、冶金、汽车、船舶、军工、高新科技产业、农产品加工业)实行，允许企业抵扣当期新增机器设备所含进项税金或自制设备所含税金。此举将有助于鼓励鼓励企业投资。

　　2.农村税费改革。除烟叶税目外，2004年在全国范围内将取消农业特产税，适当调低农业税税率。

　　3.出口退税机制改革。与其它税种相比，出口退税机制改革在2003年的大部分时间里经过“最充分”的讨论，也是最早确定全局性改革方案的税制。10月份，《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》出台。基本原则是中央和地方分担出口退税额。

　　4.地方税改革。在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权。

　　(杜亮整理)

　　俄罗斯税改部分内容

　　1.所得税(一称利润税)方面。从2002年1月1日起，税率由原来的35%降为24%，适用于所有应税企业；对经营费用的列支改革后基本上同国际惯例接轨，凡费用确系为经营目的所发生，并有合法凭证的均准予列支；研究与开发费用可分三年摊消，如为非生产性费用则限报70%等。从2004年1月1日起，取消所有所得税方面的优惠，撤消国内各种优惠区，终止俄联邦主体立法机关和地方自治机关向某些项目投资所提供的所得税方面的优惠。

　　2.增值税方面。2004年7月1日起，强令企业设立增值税银行专用帐户。但设立专门帐户可能提高贷款、长期投资、租赁等类交易的成本，增加某些企业的实际税负，使新税法规定的将增值税率从20%下调至18%变得意义不大。因此企业界建议将税率进一步下调至13%。

　　3.设立联邦预算稳定基金。其资金主要来源于石油进口关税、石油开采税以及每个财政年度的联邦预算赢余。以乌拉尔石油平均价格20美元为基准，当石油价格高于这一水平时预算收入的一部分将进入该基金，用以弥补国际石油价格低迷时的预算收入不足。

　　4.加强税收征管。俄杜马在2003年11月取消一项有关“赦免逃税者”的法令。根据新规定，3年内逃税7.5万美元以上者除须补缴税款和罚金外，还将被追究刑事责任。

　　(综合中国驻俄罗斯大使馆商务信息）