地方债务成“头号杀手” 隐性问题亟待显性处理

　　“中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。”以国务院发展研究中心魏加宁为组长的“中国地方债务课题组”得出这样的结论，在我国集中力量解决银行不良资产等金融问题的时刻，似乎显得有些危言耸听。(相关报道见本报第19版)

　　真正决定财政风险大小的不在于规模，而在于是否有足够的防范风险机制。魏加宁 们判断的依据是，数以万亿的地方财政负债，因为《预算法》的约束，多数处于隐性的状态，相比金融风险，这些负债缺乏统一管理、更谈不上风险的控制，在地方政府无法破产的情况下，这直接导致政府的信任危机，随之带来的是与政府职能相关的一连串问题。

　　总理为农民工讨薪事件使人们开始关注到数以千万的民工欠薪，寻根溯源，大量的民工欠薪实际可以由“包工头”追到开发商、再由开发商追到地方政府，由于地方政府的强势，“欠薪的球”最终被踢到了“包工头”那里。这只是冰山之一角，地方政府担保、社保基金缺口、中小学教师工资、粮食企业亏损挂账等诸多方面负债，据国务院发展研究中心的粗略估算，整个地方政府债务至少在1万亿元以上。

　　不仅如此，以万亿计的庞大地方债务风险正通过银行机构向金融风险转化。今年将是金融改革关键的一年，通过外汇注资国有银行，促进国有银行上市和公司治理结构的优化，将是今后一段时间的重要任务。但是，地方财政风险不解决，金融改革的基础同样会面临冲击。

　　金融风险与财政风险之间可以互相转化。如果银行在金融风险控制方面严格一些，就会有更多的动力通过财政获取资金，风险更多积压在财政方面；但在地方没有发债权力的情况下，地方财政风险就会积压到银行系统，成为金融风险。

　　更为关键的是，在地方财政负债没有准确估计的时候，讨论经济是否过热、通缩还是通胀，无疑缺乏立论基础，甚至出现“踩着棉花宏观调控”的说法。

　　地方巨额财政负债的形成，根本原因在于地方与中央的事权、财权不对等，地方没有正常的融资渠道。国研中心的报告显示，1994年分税制改革以后，中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994-2002年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%，中央事权平均为30%、地方事权平均70%。税费改革之后，农民的利益得到保障，地方财政则是雪上加霜。甚至有专家提出，我们目前是用中央财政的大好形势掩盖了地方财政的巨大风险。

　　地方债务可谓是一种“敏感的制度变量”。制度变迁通常分为两种主要形式，一种是危机导向，另一种是利益导向。危机导向下政策突变，不仅成本很高，而且风险也大，不容易控制，变化的结果往往与人们的初衷并不相符；利益导向则是渐进式的变革，不仅成本相对比较低，而且风险也比较容易控制，更容易达到人们的预期目标。地方债务问题如果处理不好或长期拖延下去，很有可能会在未来的某个时期诱发债务危机，从而出现危机导向，这是我们不愿意看到的。如果能够找到有效的方法和途径，解决好地方政府债务问题，就可以通过利益导向推动制度变革。

　　有观点认为，合理划分中央和地方事权与财权、调整中央转移支付结构、压缩地方财政供养人口，都不能从根本上改变地方财政困难的现状，解决地方财政困难的可行出路是允许发行地方债券。

　　诚然，发债权的下放可以成为一个“筹码”，诱导地方编制资产负债表，披露真实信息，使得隐性债务显性化，这是解决地方负债的第一步。但这一步的迈出要以正视巨额负债产生的原因为前提：大量的负债形成于地方政府的形象工程和地方官员的寻租行为。当地方通过发债拥有更多的财政权力之后，如果监控不力，反而会出现更大的漏洞。

　　所以，要实现地方政府的发债权，首先要解决地方政府官员的约束问题，在合理划分中央和地方事权与财权的基础上，精简县乡机构，同时将更多的权力交给市场，形成地方人大、上级主管部门、中介评级机构和投资者对地方财政权力的整体监控，唯有如此，地方债务才能够真正显示在阳光下，而解决地方债务的行动才可以真正奏效。