谁为自由化付帐——贸易自由化对税收的影响

　　贸易自由化对财政税收有着重要影响，很多低收入国家在很大程度上依赖贸易税收作为税收来源，所以在制定贸易自由化战略时必须关注贸易改革中财政方面的问题。

　　谁来为自由化付帐

　　--WTO倡导的贸易自由化对税收的影响

　　文/利亚姆伊布利尔(LIAM EBRILL)，詹尼特斯道茨基(JANET STOTSKY)，莱因特格鲁波(REINT GROPP)

　　译/赛国华

　　人们在开放型贸易体制和出口业绩增长之间建立了必然的联系，认为进一步实行贸易自由化，就能促进持续增长和融入全球贸易体系，因此，在过去的10年里贸易自由化程度有了大幅度提高。但很多发展中国家仍继续实行以高关税和非关税壁垒为标志的限制型贸易管理体制。贸易自由化常常由于某些关切而被推迟，这些关切包括贸易自由化会对税收产生负面影响。事实上，贸易自由化对税收的影响总的说来是比较含糊的，而且取决于实施改革的类型以及具体国家改革的情况。

　　表1.1对贸易改革措施进行了分类并分析了对政府财政状况影响的预期。如上所述，影响可以是积极的、消极的或中性的，取决于具体国家采取措施的性质和该国的特征等。然而，对于大多数贸易措施来说，改革一般会提高税收或者会产生模糊不清的效果。国际组织支持的贸易自由化通常是以消除非关税贸易壁垒最为优先，然后采取关税结构合理化的措施。非关税贸易壁垒对一国来说最容易产生贸易扭曲现象。下面我们看一下这类措施及其对国家财政状况的影响。

　　非关税壁垒包含一整套作法，包括配额、禁令、进出口许可、以及国家贸易垄断。除了提高经济效率的理由外，最初侧重消除非关税壁垒还有增加财政税收的好处。配额和禁令不能增加预算收入，却为钻空子行为和走私提供了机会。相应地，如果其它条件不变，把配额转换成相等的关税(通常还伴有进一步降低关税税率的时间表)或者消除禁令，将对税收会产生立竿见影的积极效果，因为这些好处已经以贸易税收的形式转移给了政府。因此，消除非关税壁垒的问题应在改革之初就得以解决。

表1.1                  贸易自由化措施对税收的影响分类表

贸易改革措施	税收效果预期
用关税代替非关税壁垒	积极
取消免税	积极
取消贸易补贴	积极
减少贸易分散	不明确/ 积极
取消国家贸易垄断	不明确/ 积极
减少高额平均关税	不明确
降低最大关税	不明确
减少较小的和较低的平均关税	消极
取消出口税	不明确/ 消极

资料来源：国际货币基金和世界银行估计

　　取消免税(不包括出口退税机制)和与贸易有关的补贴应该对政府的财政地位产生直接的积极影响。税收减免特别是无条件减免，会促使进口商寻求其它产品的免税，这种减免的扩散将鼓励把可征税商品划定为可免税商品，这对税收有负面影响。所以，避免随意减免税收，除了直接的积极的税收效果外，还有助于减少其他麻烦，改善管理。

　　减少关税对财政的影响取决于关税的初始水平、覆盖面以及减免的程度。原则上讲，在进口水平不变的情况下，降低关税将减少贸易税收。然而，由于较低的税率也容易增加进口需求，实际税收的影响将取决于进口需求的价格弹性。弹性越高，关税的削减就越有可能对财政收入产生积极的影响。

　　一些国家采用本应被禁止的高关税，非常容易造成偷税漏税，或者通过错误的海关分类或者通过走私逃避交税。因此，降低这样的关税很容易产生更高的税收，因为这样做减少了违规的费用，并且，由于走私活动减少，应被记录在案的贸易量增加了。所以，更常见的情况是，降低关税会因偷税漏税减少而促进了税收的增加。

　　以建立统一的关税机构为目标的贸易制度改革也有助于增加财政收入，因为这样做将增加透明度和简化税赋管理。统一的关税结构或较少的关税摆动幅度会使偷税漏税减至最小，并可以减少海关行政官员分类和估价的错误。

　　如果一个国家的贸易改革已经进展到相当程度，那么在一定时期，某些税率的进一步降低将导致税收减少，至少短期内是如此。然而，从长远的角度讲，由于贸易改革具有促进经济长期增长的好处，采取适当的应对措施会抵消潜在的财政损失，例如，采用一种较少产生扭曲现象并且基础广泛的税收政策。这种税收同等适用于国产和进口产品。对进口产品和国产替代品按照同等税率征收给经济带来的扭曲通常小于只对进口征税，而对两者都征税会产生更大的税收。

　　对于那些把贸易税作为重要财政来源的发展中国家，进一步降低平均关税将对税收产生负面影响，并阻碍进一步改革的进程。在这样一些情况下，动员其它税收来源，并使税收来源多样化而不仅仅依靠贸易税是非常重要的。但这很可能是一个很长的过程，需要尽早启动一个基础广泛的税收机制。由于这样的过程需要时间进行准备和实施，因此需要在自由化过程的早期阶段寻求国际组织的技术支持，并通过改进海关管理来支持贸易改革措施。但即使是在那些高度依赖贸易税收的国家，也没有理由延迟实施对税收有着积极或中性影响的贸易改革。事实上，严重依赖这样的税收使这些国家有充分的理由加快与增加税收有关的贸易改革，特别是使非关税壁垒关税化并制止免税特权。

　　各国在减少出口税方面已经取得显著进步，部分原因是由于将取消征收出口税作为一种提高增长水平、加强国家对外地位的方法，现在被普遍接受。降低出口税对税收的影响将取决于减税在多大程度上和以多快的速度扩大总的贸易量、减少类似走私这样的非法活动。由于出口税常常被抱怨为一些难以征税领域如农业领域的收入税的替代品，如果将它作为扩大税收基础的总体税收改革的一部分加以实施的话，减少或取消出口税就很容易被国家接受。取消出口税也会对受影响的商品制造者产生积极影响。就农产品而言，这些生产者也许就是社会中较穷的群体(见相关链接)。

　　最后，在很多贸易改革的方案里，大规模贸易自由化一直伴随着汇率的贬值，目的之一是为了鼓励出口商，使他们能够利用更自由的贸易机制的优势。总的来说，贬值对于贸易税的作用是有定论的，它取决于进口需求的价格弹性；如果进口需求是非弹性的，那么以当地货币计算，贬值将导致更高的进口价值，而且在任何一个关税水平的税收都将增加。

　　一些研究已经验证了贸易改革实施之后在财税方面的实际效果。这些研究表明，贸易改革的步骤应以对税收的负面影响为最小。下面是这些研究的一些主要结论。

　　对于那些原来实施限制性极强的贸易体制的国家，贸易改革的实施是为了保护财政收入，也是为了国家的多数部门能够实现有意义的贸易自由化，同时不以财政目标为代价。经验化的证据提出，数量限制的自由化一般能够促进税收，而关税改革也并不导致税收流失。

　　财政方面的考虑认为是限制特定贸易改革进程的主要因素。如果对支持性财政政策和税收中性的贸易措施给以更多关注，可以取得目标更明确的贸易自由化。

　　贸易改革对税收的影响在极大程度上取决于宏观经济政策的辅助，特别是要有一个恰当的汇率政策。

　　结论：汲取贸易政策设计的教训

　　在设计贸易自由化的模式时，应当留有余地以避免税收上的负面后果。改革方案应该在改革过程开始的时候就注意采取更广泛的贸易自由化措施，并尽早地安排实施那些容易对税收产生积极影响的措施。同时制订合理的宏观经济政策十分重要，特别是需要适当的汇率，以及扩大国内税收基础的努力。

　　然而，贸易自由化产生的问题，例如贸易自由化初期对税收的负面影响，不应该被淡化(特别是那些严重依赖贸易税的国家)。即使是其它税收和支出措施已经到位，仍会面临来自政治的和经济方面的挑战。不仅如此，在方案设计的时候往往会考虑采取其它财政措施，这通常包括对与收入和支出方面有关的很多领域产生的财政压力，包括支持结构改革而不是贸易政策所需的花费。

　　由于持续的贸易自由化最终会导致减少贸易税收在总收入中的份额，要想维持财政收入就需要进行具有补偿性的国内税制改革。由于税收政策和行政改革的酝酿过程很长，因此，在贸易改革的最初阶段就需要考虑国内税务改革，并且在自由化的初级阶段寻求技术支持是非常重要的。

　　相关链接

　　马达加斯加香草出口税案例

　　发展中国家经常对初级产品出口征收出口税。出口征税是一项不大受世界贸易组织纪律限制的政策工具，这一点反映了世界贸易组织成员对进口政策的注重。这使得判断这种政策的经济效果格外重要。在一些情况下，征出口税实际上代替代了对采矿业征收的土地使用费；在另一些情况下，征税被用来对加工初级产品工业提供保护。后一种情况会对穷人产生负面影响，因此需要认真跟踪和分析。出口税意味着初级产品生产者和农民的产品得到的价格低于世界市场流行的价格。取消税收会提高他们的收入，但却会使已经建立起来的加工设施垮掉，因为这些设施只有当它们支付比世界市场低的价格的时候才能生存。这类工厂有可能雇佣贫困的城市劳动力，却带来了政策上的难题。在这种情形下，需要就适当的贸易制度对贫困和社会安全体制的影响进行认真的分析。

　　有时候，出口税是用来试探市场支配力的，在这种时候，那些政策就会对穷人有很大的负面影响。马达加斯加的香草销售委员会就是一个例子。

　　1960年的马达加斯加生产世界上价格最低、质量上乘的烈性香草，其产量占据世界天然香草出口的60%。由于占据着统治地位，马达加斯加与科摩罗和留尼汪岛组织了一个烈性香草卡特尔联盟，并制定了出口高价。马达加斯加通过市场委员会(CAVAGI)规范其国内市场来限制供应，该委员会对生产者限定了低价，并且要求对种植、整理和出口香草办理执照。

　　如果这个战略被其在马达加斯加香草出口价格上的效果来评估的话，很明显它是成功的。香草的出口价格从60年代末每公斤10美元增长到90年代初65美元还多。然而，马达加斯加在世界市场的份额下降到30%，因为在卡特尔联盟之外的印尼利用了世界市场价格高昂的机会发展了自己的出口能力。印尼进入世界市场使得马达加斯加的出口总值在70年代到80年代没有任何增长。市场委员会对国内市场的干预对生产商的价格也有类似的压抑作用，这使80年代每公斤的价格在5美元左右波动。

　　谁从香草卡特尔联盟和市场委员会国内政策中受益了呢？印尼的生产商显然是赢家。输家是马达加斯加的生产商——主要是小商号，大约有6万家，平均生产130公斤，平均收入是每种植一次收入650美元。最近的一项研究对如果废除市场委员会马达加斯加所应有的市场价格进行了估算。估算的结果是，其价格接近26美元，比CAVAGI固定的5美元价格高很多。如果考虑到这种价格变化将会导致产量的增加，放任的政策将会使香草生产商的过剩超过8倍。也许人们会感到惊奇，由于马达加斯加在国际市场上的市场支配能力，自由贸易(无干预)本来也应使马达加斯加的福利增加，增幅相当于0.5%的国内生产总值——这种结果对于生产商来说相当于其获得了国内生产总值的2.2%的收益，这部分地抵消了由于市场委员会干预所造成的国内生产总值1.7%的损失。

　　CAVAGI本来还可以采用另一种代替自由贸易的方法,那就是取消其在国内市场的干预，而继续通过一项出口税来开发其国际市场的能力。对这种情况的估计，理想的出口税本来可以是接近每公斤25美元而不是CAVAGI强加给生产商的61美元的间接税。但这仍会使香草生产商的过剩部分翻番，在加上了税收以后，所产生的收益可能接近GDP的1%。

　　对于为什么未能实行这些替代政策的解释是，市场委员会的收入在两种情况下都会下降。由此可见，马达加斯加市场委员会的价格政策的目标并不是追求最大福利，而且对小商号征收沉重的、间接税造成了重要的收入再分配，使收入从农村贫困群体转移到城市上等阶层。