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制定《紧急状态法》与其说是为了迅速有效地控制危机，毋宁说是为了确保最危险的时候仍然是法治的天下
□本刊记者麦维/文
《紧急状态法》已经列入全国人大常委会2004年立法规划。清华大学公共管理学院
于安教授上周向《财经》透露，由他执笔的清华专家建议草案已经完成，将于下月底正式呈交国务院法制办。
《紧急状态法》是去年年中被列入国务院2004年立法项目的。2003年11月，清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草立法草案。
在去年12月22日对外公布的中共中央“修宪建议案”中，“紧急状态”替代了“戒严”。该建议案还对紧急状态下的决策权作出三条规定，即全国人大的决定权、国务院的决定权以及国家主席的宣布权。
未雨绸缪：预设政府
紧急危机处置权
表面上看，《紧急状态法》的起草缘起于去年的SARS疫情，与眼下正流行的禽流感也不无关联，但将这部法律的制定与修宪联系起来考察，又似乎能够触及一些更深层次的背景。这样一部着眼于应对突发重大危机的法律的制定，至少表明决策者开始高度警惕突发事件对社会秩序及现存制度可能造成的危害，同时试图遵循宪政的路径预设政府处理紧急危机权力的合法性，并防止权责不清造成的权力滥用与失控。
目前中国社会正处于经济体制及社会结构的转型期。片面追求经济发展造成了生态环境恶化，反过来必然会威胁社会的基本秩序，更不必说社会利益冲突所导致的群体性事件的攀升。历史经验表明，如果有人想推动社会变革，其动员的手段就是预示危机或假设危机。而每一次大的极端危机都会促使人们对制度进行反思，从而又成为社会变革的前奏或根据——或是在宪法框架内进行改革，或是离开宪法做根本性变革，而明智的决策者不会听任后一种结果出现。
如果说“戒严”是传统政府应对外侵内乱的惯常手段，那么“紧急状态”入宪标志着当代政府试图从仅仅处理人之间的对抗性行为，走向对各种不确定因素所引起的社会危机的全面治理。
严格界定：分期分级处理危机
国际社会通常所说的“紧急状态”，一般是指因自然灾害或社会动乱引起的，足以影响全体公民，并对整个社会的正常秩序、公共安全构成威胁的特别危机或危险局势。但是何种危机方能被称为紧急状态，却远不是一个名词解释能够说清的。而目前中国诸多涉及紧急状态的法律法规——如《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》乃至《公共卫生事件应急条例》，都没有把一般危机与紧急状态区别开来。
于安教授以违法与犯罪的关系来类比危机事件与紧急状态的区别：“危机事件与紧急状态都会威胁社会秩序，但危机事件并非都是紧急状态，只有涉及国家、社会、人民重大安全利益，危及各项基本法律制度的严重事件，才构成紧急状态。”
为了便于立法者、实施者把紧急状态界定清楚，避免把不属于极端事项的突发事件都纳入其中而造成紧急状态权的滥用，清华大学的专家建议稿根据危机的危害程度，把应急处理分为四个期间段：初期、中期、应期(紧急状态)和后期，而每一期间段又会分级处理。如此分级处理的另外一个目的，是希望对普通危机事件也进行有效防范，把紧急状态法基本原则运用到对普通危机的克服中，从而避免普通危机升级。
宪政之道：严防紧急状态权滥用
中共中央去年末提出的修宪建议案的第十条为：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定……宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。”
当一个国家宣布进入紧急状态，无疑是向国内外宣布：本国政府会动员全社会的力量尽快遏制极端紧急事件，恢复社会正常秩序。这意味着政府会采用非常规的组织措施、管理方式以及控制手段，也意味着正常时期作为法治第一要义的公民权利的保障，会让位于非常时期国家安全的维护——实质上紧急状态带来的一个直接后果就是一些法律的中止。从这个意义上说，紧急状态的宣布必须是基于万不得已的情势，因而法律对“紧急状态”的适用范围必须进行严格控制。
有观点认为，决定进入紧急状态的主体可以降至中央政府之下。但参与立法研究的专家认为，从中国的立法体制和国家结构来看，还是以“全国人大、国务院为决策机构”为妥。为此，清华大学起草的建议稿强调临危受命的应急指挥机构是执行国务院授权的机构，其承担责任的主体仍是国务院。鉴于紧急状态下各部门各行其是、缺乏有力协调的现状，专家建议在国务院设立负有对各部委、地方协调职能的“应急事务总署”，由国务院秘书长兼任负责人。
同样是为了防止紧急权力滥用，专家建议稿对紧急状态的决定除设置地方请求程序外，还规定了不少严格的程序要件，比如作出紧急状态决定须说明事实理由、法律依据、紧急状态期限、可能会采取的非常规措施、延长或撤销的程序等等。对于地方政府在紧急状态时的权限，于安透露了这样一个原则：“对于可预见的突发事件，争取事先都用法律来规定，并且规定预警期。对于不能预见的突发事件，在宣布紧急状态之前，地方应有临时处置的权力，同时报请中央政府确认。而在宣布进入紧急状态之后，中央政府会给地方政府一部分授权。”
以往为应对紧急状态，各部门往往会出台一些法规。在《紧急状态法》的起草中，规定紧急立法权与紧急决定权归属于国务院，部委实施这项权力必须得到国务院授权。此举显然意在规范紧急立法措施，确保把对公民基本权利进行临时限制或剥夺的权力掌握在中央政府层级。
除了严控紧急立法权，专家草案还拟对紧急执行措施作出两方面规定：一方面是政府有救助(危困人群)、安置(灾民)、保护(生活需要)、保障(正常运作)的义务；另一方面是政府有限制、剥夺与人身、财产、自由有关的公民权利以及增加公民义务(如征用、征收、征调、冻结账户)的权力。
保障民权：规范紧急状态
下的司法权力
一部关乎公民基本权利、但公民却无法获得司法救济的法律，很难说是一部好的法律。清华大学的专家建议稿充分考虑了紧急状态下法院审判与纠纷发生时的权利救济渠道——
关于刑事审判，强调保护当事人权利等刑事法律基本原则不能放弃的情况下，可以实行迅速审判；
关于民事审判，紧急状态可构成民事交易中断的理由，而引起合同中止、诉讼期限延长的法律后果；
关于行政诉讼，现在的司法解释规定紧急状态下不得提起行政诉讼。但专家建议：在紧急状态下对紧急措施提出诉讼的，法院可以延期审理，而对紧急状态解除后仍然采取紧急措施的，公民当然可以提起行政诉讼。
关于国家补偿，专家建议稿明确提出了国家赔偿、补偿以及补助的原则。“赔偿是基于侵权造成损害的前提，补偿是以为了公共利益对其他主体造成损害为理由，补助是国家为振兴产业、恢复产业所提供的补贴、补助。”于安解释说。
按照预计的时间表，紧急状态法草案可能于2004年底之前提交全国人大常委会审议。按此推算，至少在今年下半年草案的起草工作就应结束。但由于《紧急状态法》时常被视为紧急状态下的“小宪法”，有专家推测：或许《紧急状态法》会直接提交明年3月召开的十届全国人大三次会议，并经由全体人大代表的三分之二多数表决方能通过。
无论如何，下月举行的十届全国人大二次会议在审议宪法修正案草案时，会否通过把“紧急状态”写入《宪法》，将直接决定《紧急状态法》的位阶——因为“紧急状态”入宪正是这部法律制定的合宪依据。-
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