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□本刊记者胡一帆／文
"跟10年前比起来，日子还是要好过多了。”重庆江津市金刚镇万团五队的村民何平如此品评现在的生活。
今年刚满50岁的他，过完春节后并没有马上出外打工。女儿在南方的一个城市里找
到了一份稳定的工作，收入也还不错，还能经常给家里寄钱贴补家用何平现在的打工比往年轻了很多。这些天，他还忙着串亲戚，听说禽流感的消息后，他专门把自己家中养的活蹦乱跳的土鸡土鸭杀了送给亲戚，为的是让他们可以放心地吃到鸡鸭。
但一比起城市，何平的心态就会不平衡起来。他常年在重庆市和江津打工，也经常进城走亲戚，能经常感受到城市的变化。他这样概括了自己的感受：“进城去，一年去10次，每次都发现有不一样；可是在农村的家，过10年再去看一次，还是那个老样子。”
何平的这种感受，大多数中国农村居民都能体会到。改革开放后，中国农村的生存状况有了质的改善，但是相比于城市，城乡收入差距还在拉大。
人均纯收入是决定生活质量的发端因素。农民增收难是当前农业和农村发展面临的最根本最突出问题，“三农”问题由此肇始。许多“三农”困境，都与农民增收问题有着直接或间接的关联。
城乡差距拉大凸现“三农”困境
“三农”，即农业、农村、农民。这一来自学者专家的概括，如今已经纳入官方话语，成为中国一大政治经济问题的代称。
“三农”的核心是农民，农民的核心问题是收入低下。改革开放后，作为农村改革的受益者，中国的农民曾有一段好日子。统计资料表明，1978～1984年，中国农民人均纯收入增长平均为13.4%，为增长速度最快的年份；1994～1996年，年均增收300元，为增长金额最高的年份。城市居民的人均可支配收入是与农村居民人均纯收入相对应的一个概念，这一时期城乡这个数据一度缩小到不足1∶1.9的差距。在这一阶段，农民人均收入以惊人的速度追逐着城市居民。
1996年似乎是一个转折点。这一年，中国农民人均纯收入在取得比上年增长9%的增幅后，便进入了急转直下的阶段。与此同时，城市居民的人均可支配收入却保持着近两倍于农民人均纯收入的速度。“八五”(1991～1995年)期间，全国农村人均纯收入年均增长8.92%(均已扣除物价因素)，至“九五”期间，(1996～2000年)，降为2.89%。
进入“十五”后的2001年，尽管由于粮食价格短暂的上涨带来了一波农村居民收入增长的小高潮，使得农村居民人均纯收入比2000年增长4.2%，但好景不长，在2002年增幅进一步回升达到4.8%后，2003年农村居民人均纯收入增幅又重新出现回落，跌至4.3%。而且这个增幅还是在2003年粮棉价格大幅上涨，农业收入从中获益达300亿元的情况下才得以实现的。
从统计数据可以看出，1997年后，农村经济的发展颓势如积重难返，竟然连续七年人均纯收入增幅低于5%。这一结果说明了两个问题，一是农村居民的收入和生活仍在不断得以改善；其二是，城乡收入的差距在迅速扩大。
一号文件出台始末
2004年2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》作为中央一号文件正式公布，引起海内外媒体的高度关注。以中共中央文件的形式专门发一个关于农民增加收入的文件，这是建国55年以来的第一次。
这意味着，中共中央已经意识到，现在是改革开放以来农民增收形势最严峻时期，农民增收难已成为当前农业和农村发展面临的最根本、最突出的问题。而破解“三农”困境，就要从解决农民增收问题入手。
中央财经领导小组办公室副主任陈锡文是一号文件的主要起草者之一，据他介绍，这个文件很好地体现了十六大“统筹城乡经济社会发展”的战略思路和中央农村工作会议的精神，同时具有很高的“含金量”和很强的可操作性。
2003年底召开的中央农村工作会议是从当年9月底就开始准备的。中央领导同志对这次会议非常重视。胡锦涛总书记国庆期间到湖南，12月中旬又到山东和河南两省做农业和农村问题专题调研。根据温家宝总理的指示，这次会议的主题主要是研究三个问题：促进农民增收，保护和提高粮食生产能力，深化农村改革。温家宝总理提出，这次会议的文件，主题可以更加突出一点、鲜明一点。经过研究，且经中央领导同志同意，这个文件的题目就确定为《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》。
在文件起草过程中，回良玉副总理主持召开了三次座谈会，分别邀请农村问题专家、长期从事农业和农村工作的老同志和部分省主管农业农村工作的副书记和副省长座谈。2003年11月15日，中央农村工作领导小组会议对文件稿进行了认真研究，提出了很多修改意见。12月3日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，专门研究了这个文件稿。此前，国务院办公厅还就文件稿中涉及的政策措施，广泛征求了各有关部门的意见，一次是书面性的意见，一次是面对面的协调，基本上把准备出台的政策确定了下来。
2003年12月18日，中央政治局常委会研究了这个文件稿。常委会同意文件稿交中央农村工作会议讨论、修改，经审定后以2004年中央一号文件发出。
细分农民收入结构组成
谈及一号文件，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文告诉记者，一号文件的一个特点，是明确要求集中力量，把促进农民增收的政策措施，主要用在粮食主产区和种粮农民身上。
而细分农民收入的结构组成，是破解农民增收问题的着眼点。
按照国家统计局农调总队统计公报的规范，农村居民纯收入可分为三大主要组成部分：农户家庭经营纯收入(包括农户农业生产及在家非农生产的收入)、工资性收入(劳务报酬收入)和其他收入(包括财政性收入与转移性收入)。
自“八五”结束时的1995起至2003年，中国农村居民人均纯收入从1577.74元增长到2622元，总体增幅约为66%。其中，农户家庭经营纯收入从当初的1125.79元，增至目前的1488元，增长了大约32%；工资性收入从353.7元增至目前的919元，增长了近160%；其他收入从98.25元增至163元，增长了66%。其中家庭经营纯收入还在1998年到2000年的三年间，出现了持续的减收。
这三个部分对农村居民纯收入各自所做的贡献的变化值得关注。来自家庭经营收入的比重从1995年时的71.35%，下降到目前的58.77%，而工资性收入则从占22.42%增长到35%，其他收入则只是略有上涨。如果保持这样的一个发展态势，可以预期，在十年之内，工资性收入将很可能取代家庭经营带来的纯收入，成为农民最主要的纯收入来源。
如果对统计数据作进一步的分解还将发现，来自传统农业的收入所占份额在明显缩减，而劳务报酬、非农生产的部分成长有力，其中2003年工资性收入所占比重已经超过农业收入在农村居民纯收入中的比例。
这意味着，当过去传统农业所占份额较高时，农产品市场价格对于农村居民收入的影响也会较大；而随着其他方面收入所占比例的增长，农产品对于收入的影响也必将减小。
农业部农业经济研究中心在对1990年～2000年全国31个省、自治区、直辖市所属320个市县的2.2万多个农村家庭收入及相关调查数据，进行实证性比较研究的基础上，也得出了这样一个判断，中国农村居民增收的减缓，其主要原因是，农户家庭经营纯收入增幅下降，但农民外出务工、从集体得到的工资、从企业经营中得到的其他收入，已经成为农户家庭纯收入增加的主体。
一号文件“双管齐下”
对农民收入结构的分析，使得一号文件的政策制定得以有的放矢。
有专家分析，尽管从非农渠道获得收入增长的趋势显而易见，但其成长毕竟需要相当长一段的时间培育，并且还受到其他相关因素的制约。而出于对国家粮食安全的考虑，现实也不会完全接受一个单纯推动农业人口扩大非农收入的“单边政策”。
故此，此次一号文件的政策考虑可谓“双管齐下”。
一方面，对于长期以来增长乏力的传统农业，没有再纠缠于通常的价格调控，而是通过减轻税费负担以降低成本，以及在产业升级中提高产品附加值。如鼓励国家优质专用粮食基地建设，对采用、更新先进农机具予以支持等政策，都可以理解为对农产品生产的上游工序进行技术升级，其终端是使得农村家庭农业生产实现增长。
而鼓励主产区就地深加工农产品，则是对农业生产的下游产业进行产业升级，以使农产品被赋予更高的附加值。就地深加工农产品，是将过去流失到异地的附加值保留在了产地。并且，加工企业还可就地吸收劳动力，这也是促进产区农户增收的途径。从这两点上来说，主产区发展深加工企业，将对农户家庭经营与工资性收入两方面都有所推动。
搞活农产品的流通，则是帮助农产品更有效地实现其价值的“惊人的一跃”。能否最终实现农产品的价值，能否让农户获得更高的收益，需要由市场来认定，而物资的顺畅流通显然是市场活跃的起码条件。
除此之外，通过减轻税费负担等财政支农办法，对农民收入所带来的增长不可忽视。根据目前农业税额计算，2004年农业税税率降低一个百分点，可减轻农民负担约70亿元；取消农业特产税，则可为农民减少负担48亿元；而粮食直接补贴农民的资金规模则将不低于100亿元。仅此三项为8.7亿中国农民带来的直接收益就有118亿元，平均每人增收13.56元，可以为农村居民纯收入增长贡献近0.6个百分点。正是基于此，这份文件被普遍认为是“含金量最高的一份中央文件”。
一号文件的另一着力点，是大力推动农业人口进入非农产业。包括建设小城镇，吸纳农业人口与资金和企业；鼓励非公有制经济发展，发挥个私经济、中小企业大量吸收劳动力的优势；改善农民进城的就业环境，为农民节约外出务工成本；加强农村劳动力的职业技能培训，提高其就业竞争力等等。
一号文件还提出了进一步推进农村改革的新举措。20世纪90年代以来，农村金融体制一直处在改革和探索阶段，至今仍然是金融体制改革中主导思想最模糊、涉及对象最复杂和推动难度最大的改革。随着正规金融机构纷纷撤出农村，农民连最基本的金融需求都难以得到满足。
文件要求，金融机构对农村社区有再投资义务。要求加快农村信用社改革，鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。探索实行多种担保形式和设立农业担保机构等多种途径，切实解决农户和农村中小企业贷款担保难问题。
用不同方式剥夺农民的土地，已成为新形势下侵犯农民利益的主要形式。一号文件提出，要加快改革土地征用制度，区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，完善土地征用补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，为失地农民建立必要的社会保障，并积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。
总之，基于粮食安全的考虑，必须把稳定的农村劳动力资源与土地资源，继续投入到农业生产中去；而从比较效益的角度来看，进入非农生产是一个极具潜力的农民收入的增长点。基于此，可以看出，一号文件的政策制订出发点，正是在放开农产品自由进入市场的同时，在产区力图通过优质优价的产销模式，既使农民的收入得到增长，又使粮食安全得以保障；在非农行业中，降低农村劳动力的进入门槛，帮助农村劳动力进一步提升自身劳动力价值，从而实现农村居民在非农产业收入的更大增长，以及农村剩余劳动力向非农产业加速转移，以减轻对农业生产收入的压力。
曾参与文件起草工作的国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊对《财经》说：“一号文件跳出了就农业论农业、就农村论农村的圈子，充分体现了党的十六大和十六届三中全会提出的统筹城乡经济社会发展和新发展观的要求。”
尽管感到振奋，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文却保持清醒和冷静。“这只是一个很好的开头，”他对记者说，“目前这些好政策还只是在纸面上，而且即使落实了，也只是缓解了农民增收的困境。要真正解决‘三农’问题，还有很长的路要走。”-
中共中央“三农”一号文件：记载中国农村改革历史进程
中共中央、国务院每年都会向党内下发一号文件，以显示当年的中央工作重点和最关注的问题。
1982年1月1日，中国中央发出第一个有关“三农”的一号文件，明确肯定了“双包”(包产到户、包干到户)制，而且说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。中国农村从此进入了前所未有的发展时期。
此后，中央又连续发出四个有关“三农”的一号文件：
1983年一号文件，指出家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造”；
1984年的一号文件，强调继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期，使农民吃上了长效定心丸；
1985年的一号文件，主要内容是调整农村产业结构，取消30年来农副产品统购派购制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。还将农业税由实物税改为现金税；
1986年的一号文件，肯定了农村改革方针政策的正确性，针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。
连续五个一号文件，记载了中国农村改革的历史进程和前进步伐。此后，一号文件再未提到农民问题。而在今年，一号文件再次针对“三农”问题并以促进农民增收为主题，表明中国“三农”问题已到关键时刻。
“三农”困境的成因在于城乡二元结构，当一个完整的社会被人为地切分为农村与城市之后，二者就从未能站到同一个发展水平线上
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