浙江人大告别“走过场” 三堂会审部门预算草案

　　本报记者王云帆、汪生科 杭州报道

　　卫生厅“过堂”

　　对浙江省卫生厅厅长李兰娟而言，2月11日的下午颇为“难熬”——由36名省人大代表组成的专题审查组分坐成两列“长龙”，将她及省财政厅、发改委的几位官员夹在中间。对 面，则是神情严肃的省人大常委会副主任、财经委正副主任等“大员”们。他们面前，摊着一本厚达百页的4开白皮书，封皮上写着《浙江省2004年省卫生厅部门预算(草案)》。

　　这是浙江省人大十届二次会议期间，财政经济委员会的第一次会议——对卫生厅部门预算草案的专题审查会。

　　“对某个部门的预算进行重点审查，这在浙江还是头一遭。”此项变革的主要参与者和推动者、省人大财经委副主任委员王敏奇告诉记者，“部门预算通俗地讲，就是一个部门一本预算。以往政府递交的预算，一般只是收入按类别、支出按功能的简单汇总。”

　　浙江省人大一份名为《部门预算改革与预算审批监督》的调研报告，指出了过去人大预算审查中存在的四大突出问题：

　　一是被动性，“由于人大监督缺乏手段，法律又未把政府报送的材料法定下来，只能是政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”；

　　二是预算内容缺乏可审性，“多年来政府只提供一个报告、一两张表，报告又大多数是数字的堆砌，综合平衡表只有到类级的三四十个大数，透明度太低。所以内行看不清，外行看不懂”；

　　三是审议时间的仓促性。“无论是政府预算的编制时间、初审时间、人代会的审议时间都不够充裕，预算审查很难深入”；

　　四是预算执行上的随意性。“由于审批的预算太粗，机动性大，可操作性差，必然带来追加不断，变更频繁，使人大批准的预算失去约束力”。

　　正因如此，在1999年12月的九届全国人大常委会第十三次会议上，通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，第一次将部门预算改革的要求正式写入具有法律效力的文书中。

　　2001年，李岚清副总理在一次会议上指出“我国从2000年开始推行部门预算改革”，并要求，“地方政府要比照中央部门预算改革的模式，全面推行这项改革。”

　　据了解，浙江省部门预算改革正从2000年开始，当时有3个部门编制了部门预算。到2003年已扩大为18个，并且有7个部门的预算草案需要上会审议。而本次人代会上，更是全面铺开，137个省级部门均被要求编制部门预算，其中需要上会审议的部门达到10个。

　　据悉，为了推动此项改革，浙江新一届省人大常委2003年初向省财政厅提出了要求，7月2日，浙江召开了省级部门预算改革动员大会，省长吕祖善亲自对到场的100多个省级单位负责人作了动员报告。

　　有知情人士坦言，虽然2003年已有部门预算上会审议，但由于受会期和议题的限制，基本上没有时间认真审查，仅仅流于形式。

　　为此，本次浙江人大决定再追加一项议程，即“重点审查”。专门安排半天时间对某个部门的预算草案“三堂会审”，审查结果还将作为附件递交主席团通过。

　　一位知情者告诉记者，由于去年的SARS使卫生部门和公共卫生体系建设问题成为全社会关注的焦点，省人大决定选择卫生厅的部门预算做专题审议对象。

　　卫生厅“过堂”一幕，无疑是浙江省人大力避“走过场”的一次最新努力。

　　“看不懂”和“看不完”

　　2月11日当天审查会议开始阶段，王敏奇一直攥着发言稿，生怕出现冷场，“结果一直到会议结束，我也没机会说话，热烈得超乎想象。”

　　一位发言的审查组代表告诉记者，他拿到这份预算草案时，着实吃了一惊，“我一翻，里面密密麻麻地排列着15张表格，小到几千几百块的支出都开列了出来。”

　　据了解，部门预算改革的一个最重要变化就是在编制方法上要突破过去的“基数法”，实行“零基法”。

　　“基数法就是各部门以上年的预算为基数，乘上一个增长系数。而零基法则要求各部门按照预算年度的所有具体因素和具体事项的轻重缓急，重新测算、开列每一科目和款项的具体支出。”

　　王敏奇说：“部门预算改革就是要解决‘谁花钱、花钱干什么以及钱是怎么花的’。在此次的重点审查中，卫生厅开列的每个项目都要能够回答清楚这三个简单而复杂的问题。”

　　当天的审查会现场，记者看到代表们发言踊跃，分别从卫生事业角度和财政角度对草案提出了很多技术性的建议，并对预算整体表示认可。

　　“是一个完整、透明、细化的预算，具有可审查性和可检查性。”浙江省人大财经委在提交大会的报告中这样评价。

　　依然存在专业障碍

　　但也有提前研究过草案的专家提出了更高要求。

　　一位专家说，自己看出来的很多问题，并没有代表在会上提出，“比如第43页上‘全省卫生监督执法项目200万’一项，没有子项目，过于笼统。而第11页上对于爱滋病防治这样的重点项目，拨付又太少了，只有48.6万。还有两所医院的车辆数差不多，可相关支出却相差4倍左右，这是为什么？”

　　该专家指出，造成这一现象的主要原因在于，对普通代表而言，审计草案存在专业障碍，而时间又过于仓促，“此次改革无疑具有进步意义，但仍需从程序设计上继续完善。”

　　其实，浙江省人大也已经意识到了这个“看不懂”和“看不完”的悖论，并已着手大胆尝试。

　　记者得知参加此次专题审议的36名省人大代表都是经过精心挑选的，他们主要是卫生、财税系统的专业人士和部分县市长代表，“这样的人员构成，对专业技术和宏观问题都各有所长，容易从各个角度发现问题。”

　　2月9日上午，人大财经委曾组织专题审查组成员进行培训，集中学习了《预算法》等法律法规和部门预算知识，并由财政厅向代表介绍卫生厅部门预算草案情况。

　　“以往对代表的培训停留在大法培训，今后要加强专业法培训，逐步解决看不懂的问题。”王敏奇说。

　　不过，从2月9日拿到预算草案，到11日下午召开专题审查会，中间仅有两天时间。面对如此专业、全面的草案，大多数代表还是表示“不可能完全深入研究”。

　　王敏奇对此表示承认，他透露，为解决“看不完”问题，浙江人大今年重新设置了一整套的审查程序。

　　早在2003年12月23日，人大财经委和教科文卫组成人员便听取了审计厅近几年对省卫生厅及其下属单位的审计情况汇报。

　　2003年12月30日上午，人大又听取了省财政厅对卫生厅预算编制情况的介绍，重点掌握专项资金安排及原因说明，。并针对卫生厅部门预算安排的专项资金情况进行了调研。

　　今年1月30日，省人大财经委又精挑细选了财政、审计、卫生管理方面的共11名专家，对省卫生厅部门预算提前进行了一次“三堂会审”。

　　2月5日，财经委再次对卫生厅部门预算进行审查。

　　王敏奇介绍，人代会后常委会还将对部门预算的执行情况进行跟踪，并将在2005年对省卫生厅部门决算进行重点审查，“这样，人大对部门预算就有了一整套的监督体系：从会前初审、专家会审、会中专题审查，到会后监督、年后决算。”

　　1个和137个

　　作为此次改革的一个主要推动者，王敏奇向记者反复了申明一个观点，“部门预算审查不是目的，是手段。浙江省人大本意监督的是省级预算，对部门预算的监督审查，最终目的还是促成省级预算的规范化。”

　　据悉，目前各省级预算都还不是零基预算，而省级预算与部门预算的关系是：财政性资金是由各部门预算组成的——但浙江省级部门预算有137个，137个部门预算就有137本帐，都上人代会审查显然不合实际。

　　王敏奇介绍，美国会计总局每年对联邦政府的审查，都是逐项进行的，“但他们在1989年时，就达到了4000人。而我们全国人大常委会的预算工作委员会只有10多人，浙江财经委的现有编制是11个。”

　　不过，王同时透露，浙江省正打算在这方面形成突破，“根据浙江省新的‘三定’方案，省人大财经委将在3月份左右设立预算审查处。我们已经招了几个审计专业的研究生加强力量。”

　　相比短期内实现全面重点审计，在现有条件下，完善制度设计和法律保障，显然是更为切实的做法。

　　记者关注到的一个现象是，由于专题重点审议的对象是在预算编制前就确立的，而大家也都知道不可能逐个审计，所以其他各省级机构递交的预算草案明显不如卫生厅的来得详尽。

　　针对于此，浙江省人大副主任叶容宝曾在前次的专家审查会上说，以后要用抽签的方式决定哪个部门上会。叶当时半开玩笑地说，哪怕是省人大办公厅、省财政厅被抽到，也不例外。

　　“我们要通过对程序设计的改善，加大对其他部门的威慑力，以进一步规范他们的编制行为和执行行为。”王敏奇表示。

　　浙江省人大副主任叶容宝透露，此次36名人大代表对省卫生厅部门预算的专项审查意见，将在通过预算审查报告和省卫生厅部门预算的审查时，作为附件提交大会主席团审议。

　　但代表们是否能直接对该预算方案进行修正，目前还是一个未知数。

　　据悉，其他一些省市的人大，如广东省、海南省、湖北省武穴市，已经在地方性的预算审查监督条例或决定中，对预算草案行使修正权作出了明确规定。比如《广东省预算审批监督条例》就提出：大会主席团、人大常委会、人大各专门委员会以及人民代表十人以上联名，可以书面提出预算草案修正案。

　　但同时也有限制性规定。王敏奇说，去年广东人大代表提出的第一份修正案就因为程序问题，最终没有得到确认。

　　为此，浙江人大的那份调研报告中提出，目前急需建立人代会对部门预算草案审查报告确认制度。

　　其初步的设计为：在对部门预算进行初审后，专委提出审查报告，提请人代会审议。对不符合规定的部门预算在报告中提出否决的建议，报告得不到人代会确认则被否决。被否决的部门预算，人代会后重新编制，经法定程序，报同级人大财经委或常委会审批，从而形成财经委审查部门预算，人代会确认的新格局。

　　王敏奇透露，建立预算案修正案提出制度是改革方向，“而浙江省人大已将这一问题的立法方案列入了本届人大任期需要解决的50个问题的立法库。”