更换外资股东引发诉讼 商务部败诉重树权威？

　　中国经济周刊记者 贾俊

　　新年伊始，国家商务部因纠正下级行政机关的具体行政行为一审败诉后提出上诉，引起社会巨大反响。据悉，这是商务部首次当被告，也是建国以来首起因中央政府部门纠正地方政府部门行政行为而成被告的案件，更是中央政府部门首次在地方部门的行政诉讼案中败。

　　商务部一审败诉重树权威？

　　连日来，记者电话采访了国家商务部(原国家外经贸部)相关负责人，就国家商务部是否会对拒不履行行政复议决定的北京市商务局(原北京市外经委)有关人员进行政处分时，国家商务部称还要等待法院二审结果。据商务部一位不愿透露姓名的资深人士称，不管国家商务部是否最终胜诉，国家商务部对拒不履行行政复议决定的北京市商务局(原北京市外经委)有关人员都可依照《中华人民共和国行政复议法》第三十七条之规定，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。这位资深人士还透露，国家商务部拟将依法进行行政处分的最终目的是确保国家部委的政令畅通，维护上级对下级的行政权威。据北京一些法学专家分析，北京市商务局人员若对受到的行政处分表示不服，可由个人提起行政诉讼，状告国家商务部，这会使该案成为行政诉讼系列案而变得更加错综复杂。

　　2003年12月22日，北京市第二中级人民法院公开开庭宣判北京市二商集团状告国家商务部的行政诉讼案。法院宣判撤销原国家外经贸部行政复议决定。国家商务部一审败诉。在此案审理过程中，国家商务部一直对自己能最终胜诉保持乐观态度。因为这起行政诉讼案中涉及到的法律──《外商投资法》及《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》都是由商务部外资司负责具体制定的。外资司认定，北京市对外经贸委在2001年的行政批复违背了这两个法规的“立法本意”。但商务部却被法院判败诉了！这大大出乎商务部的预料。

　　2004年1月5日，商务部不服北京市二中院撤销其行政复议决定的一审判决，向北京市高级人民法院递交上诉状。商务部认为一审法院认定事实不清，法律、法规适用错误，请求依法撤销一审判决，维持原外经贸部作出的67号行政复议决定。这起诉讼费用只有80元人民币的行政案件背后，却牵扯着利害关系人数亿元的纷争，同时也带出外资管理过程中如何规范行政权力的重大问题。

　　更换外资股东引发诉讼

　　2001年9月27日，香港嘉利来国际(集团)有限公司在其与北京市二商集团有限公司、北京恒业房地产综合开发经营公司合作成立的北京嘉利来房地产有限公司(合作公司)中投入巨资而形成的股权，经合作公司中方北京市二商集团单方面申请，被原北京市外经贸委一纸“京经贸资字627号《关于北京嘉利来房地产有限公司更换合作方的批复》”给了另外一家香港公司。由于这一突然变故，使位于北京东三环北路昆仑饭店北侧，占地24100平方米，原来要建的一座建筑面积为23万平方米的“嘉利来世贸中心”流产，目前只留下了一个约2万平方米的大坑。

　　香港嘉利来公司遂于2001年10月25日向原国家外经贸部提起行政复议申请，要求依法撤销原北京外经贸委的627号批复。

　　2002年7月2日，原国家外经贸部做出外经贸法函【2002】67号行政复议决定，以“认定事实不清，适用法律不正确”为由依法撤销了原北京外经贸委627号批复。《行政复议决定书》于2002年7月9日送达各方。

　　《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议决定书一经送达，即产生法律效力。”但是，原国家外经贸部做出的行政复议决定已经生效一年多，北京市外经贸委却一直不落实执行该行政复议决定。

　　因此，经国务院领导指示，国务院办公厅于2003年7月29日下发督办函，要求国家商务部、北京市人民政府做好行政复议决定的执行工作。

　　8月14日，国家商务部向北京市外经贸委下发《责令履行通知书》，明确要求北京市外经贸委立即执行行政复议决定，立即下发恢复北京嘉利来房地产有限公司各合作方股东地位的书面通知，重新颁发批准证书，并于9月15日前将履行该行政复议决定结果书面报告国家商务部。此后，因北京市商务局在向国家商务部做出11月15日前无条件执行行政复议决定的承诺后仍未执行，国家商务部于2003年12月12日再次向北京市商务局下发《再次责令履行通知书》，并要求其在12月25日前执行。

　　就在执行期限即将届满的12月22日，北京市二中院对北京市二商集团告国家商务部的行政诉讼案作出一审判决。一审法院认为，在本案中，嘉利来公司是否依法、依合作合同约定履行了出资义务，系争议的焦点问题。一审法院并认为，外经贸部所作67号《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律不当，程序存在瑕疵，判决撤销原对外贸易经济合作部67号《行政复议决定书》，由商务部重新做出行政复议决定。

　　这起行政诉讼是北京市二商集团于2002年7月19日提出的，二中院的判决是在超出审限一年之久后作出的。

　　国家商务部和嘉利来公司均不服一审判决，提出了上诉。我国法律规定，一审判决在终审判决下达前不能生效。因此，原国家外经贸部做出的行政复议决定仍具法律效力。

　　行政诉讼案的焦点之争

　　这起行政诉讼的焦点究竟是什么？北京二中院和商务部的观点迥异。二中院的一审判决书指出：“在本案中，嘉利来公司是否依法、依合作合同约定履行了出资义务，系争议的焦点问题。……因而有必要对嘉利来公司的出资事实进行审查认定。”

　　国家商务部的代理人、北京大学湛中乐教授认为，这一认定是错误的。商务部的上诉状指出：《行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”因此，作为行政诉讼，本案一审法院应当审查外经贸部作出的行政复议决定的合法性。但在本案中，一审法院始终围绕的核心问题是香港嘉利来公司是否依法、依合作合同约定履行了出资义务。作为行政诉讼，人民法院应立足于审查行政机关的具体行政行为是否合法，而不应越过行政机关的具体行政行为直接介入合同当事人之间的民事争议中去。一审法院错误地确定了本案审查的核心问题。

　　北京市工商局企监处的《便函》是北京市外经贸委作出627号批复的主要事实依据，而商务部的上诉状指出：该便函的形式明显不规范，不符合《国家行政机关公文处理办法》的有关规定。一审法院则认为：“《复议决定》对北京市工商局及北京市外经贸委关于形式不规范的意见正确，但实质问题是工商机关对嘉利来公司出资情况查处认定的结论是否合法有效。”一审法院人为地割裂了国家机关公文形式和实质内容的有机联系，否定了国家行政机关公文的形式要件对于公文效力的实质性作用，最终确认了《便函》的效力，这是错误的。

　　国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》对公文发布主体和格式有明确规定。部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。被申请人依据北京市工商局企监处的一纸手写便函就认定申请人“未履行出资义务”，就认定事实而言，被申请人的做法过于草率和不严肃。”

　　据北京一些法学专家分析，此案目前至少暴露了行政机关权力行使中的三大问题。即行政机关的内设机构能否对外发文？更换股东这样的重大事项，批复机关应否通知被更换的外商？下级机关可以不执行上级机关的行政复议决定吗？