《三联生活周刊》：新一轮税制改革前奏

　　从2003下半年出口退税改革开始，中国新一轮税制改革便拉开了序幕。2004年，我国推进税制改革的力度将进一步加大，将增值税作为改革试金石，将增值税由生产型转向消费型。而在决策层的规划中，增值税改革试点还只是中国新一轮税制改革的前奏

　　记者 谢衡

　　对投资征比较重税的争论

　　国家税务总局副局长、时任国家税务总局稽查局长的许善达，在1999年举办的一次内部研讨会上曾表示，政府在1993年新税制设计中，最终选择了生产型增值税的一个重要原因，就要对投资加以比较重税。

　　所谓生产型增值税，就是在计算一件商品的增值额时，既不扣除全部固定资产，也不扣除折旧，课税对象相当于生产资料和消费资料的总和，纳税人因此税负较重。而增值税由生产型改为消费型，对各种生产资料和消费资料价格影响不会太大。但由于征税环节和征税对象发生变化，将大大降低企业固定资产投资成本。

　　1993年时政府宏观调控目标是:治理通货膨胀，消除泡沫经济。1996年中国经济软着陆，1997年亚洲金融风暴之后，需求不足逐渐出现。近几年来，国内的消费增长速度虽然不是很高，但至少比GDP增长速度不低。为治理通货紧缩，解决内需不足问题，国家实施了多年积极财政政策，每年国债发行量约在1500亿左右。然而，有统计数字证明，在2003年以前，国有投资增长速度达到了30%～40%，但是私人企业投资却是零增长，甚至是负增长。政府投资并没有有效地拉动民间投资，甚至还对民间投资产生了“挤出效应”。

　　“实际上，这中间存在一个悖论——积极财政政策是为了扩大投资、拉动内需，但我们的税制却是对投资征重税。而另一个现实就是因为政府投资在不断增加，就又需要财政收入的增加来支撑。对投资征重税极大地抑制了民间投资，反过来又导致政府开支过大。”中央财经大学财政与公共管理学院副院长、税收经济研究所副所长刘桓说。

　　许善达当时就提出，不能就靠政府这点赤字投资去支持需求增长，来维持整个国民经济运转。通过政府的财政政策和货币政策，能把社会的投资带动起来，才是治本之策。他认为，回顾1994年开始征收生产型增值税前后，对于通货膨胀和通货紧缩的影响，可以得出的结论是，现行的税制结构，必须做根本性调整。在坚持市场经济税收原则前提下，要把税收政策取向，从治理通货膨胀、对投资征重税这个方向扭转过来。否则，以刺激投资需求为主要方向的财政政策和货币政策难以见效。

　　刘桓认为，这一轮税制改革还有一个关键就是，给企业以什么样的地位问题。“投资主体应该由政府逐渐转成企业，这已经是从上到下的共识。”他说。

　　但财政部财科所税收研究室主任孙刚则表示，不宜对增值税转型促进企业投资的作用过分乐观。“增值税作为一种流转税，是企业垫付的税款，而不是企业最终负担的税款。增值税转型只不过是减少企业垫付的税款，使企业的现金流增加一些。”他说，“另一方面，在市场经济环境下，企业投资主要是看市场情况，税负只是影响投资的因素之一，但不会是决定性因素。”

　　而许善达却认为实际上不是这么回事。他说，按市场经济的原则，任何一个时期，流转税都应该是购买者和供给者分别负担的。双方各分担多少，取决于供给弹性和需求弹性。这才是一个比较好的税负解释理论。按这个原理，在通货膨胀时期，税负较多的由购买者来承担，而通货紧缩时期就比较多由生产者承担。

　　但时至今日，中国宏观经济发展的实际情况，与许善达1999年提出增值税应该转型时已有所不同。2003年民间投资已经启动，在政府准备开始改革这个税制的时候，防止一些领域投资过热和通货膨胀苗头的措施不断加强。

　　国务院发展研究中心宏观部研究员倪红日就提出，一定要密切关注在增值税转型的试点地区和行业，会否导致投资过热，引发通货膨胀。

　　一个明确的信号

　　“通货膨胀还是通货紧缩是经济周期的问题，财税政策应该对宏观经济有调节作用，但不是决定因素。但是从微观上看，增值税转型对企业个体来说，意义却非同寻常。”刘桓说。增值税由生产型改为消费型，最直接的好处就是企业购买原材料、固定资产等所交纳的税金可以在产品销售时应交纳的税金中扣除，即企业在购买原材料和固定资产这一环节不交税或少交税。他说:“这就是实实在在的减少企业负担。”

　　许善达当时就表示，不是说所有的税只能增加，不能减少，实际上，当时国家税务总局曾经做过测算，以实行生产型增值税后1995年的数字为依据，再加上营业税，企业的税负至少是在25%以上，这还是相当保守的估计。

　　1995年国家对于外商设备进口免税政策的一个反复，从另一个侧面说明了生产型增值税对企业盈利和投资的影响。当时有一种意见，认为我国对外商设备进口免税政策导致税收收入流失太多，有关领导也表态，要研究取消外商设备进口减免税政策。“我是深知我们生产型增值税负担之重的，一下取消了对外商设备进口免税的政策，可能对已签约和未签约的谈判影响太大，这不是一句话的事。经研究，决定取消进口减免税政策。可取消不到半年就恢复了。为什么？因为取消后外商马上反映:我已经有投资，原来的设计、可行性报告等，都是按不征税做的。你现在突然又恢复征关税、征增值税，我就不干了。正谈判的不谈了，意向书也不来了。两三个月内，全国各地都反映外商发生变化了。后来国务院决定恢复减免税政策。”许善达说，“我们国家法定关税和增值税，税率是比较高的，都足额征就不得了，进口就无利可图，所以就减免税。”

　　近年来，中国经济每年GDP增长大约在7.5%～8%左右，而每年税收增加使每年的财政收入都保持15%～20%左右的增长。

　　“这在一定程度上说明企业税收负担较重。税收的增长是好事，但不能给企业造成一定的负担。一般来说，政府财政收入的增长应该保持或不低于GDP的增长就可以了。而我们现在财政收入的增长速度大约为GDP增长的两倍。”刘桓说，“税收变化对于投资的影响是很微妙的，除了实际影响外，还有对投资者和消费者的心理影响。一般来说，税收每减少1%，就可能带动GDP增长0.3%。”

　　刘桓认为，我国税收收入的重点还应该向别的税种转移。现在政府的税收收入完全依靠一个税种，对增值税的依赖太重，约占整个税收收入的50%左右。“一个国家把税收收入建立在一个税种之上是很危险的，应该尽快找到别的税源。”他说。

　　而从世界各国趋势看，税改是必然趋势。去年美国总统布什提出一个数额巨大的减税计划，最后国会批准十年内美国减税3500亿美元。在美国减税的影响下，各国都纷纷推出不同程度的减税计划。

　　税收对于企业生产经营的外部环境影响很大。“如果中国不进行税改，国内企业竞争力就会减弱，而入世后，国内的企业要面临更激烈的市场竞争。”孙刚说。此外，刘桓认为，如果我们不顺应国际趋势减少税负，就可能影响我国吸引外资的能力，也可能促使我们的企业把生产投资转移到海外，最后有可能导致中国出现“空巢经济”。

　　调整既得利益格局

　　孙刚认为，这一轮税制改革，减税的幅度具体有多大还需要探讨。多年来我们国家一直追求财政收入的稳健增长，而税收的调整实际上就是利益格局的调整。“我们以前说对于已有的利益格局是‘不挤不让’，就是不影响既得利益集团的利益。但现在这一轮税制改革进行，有的既得利益可能不受影响，但有的就不保了，如果全都保，税制就没法改革了，利益格局也就无法调整。”他说。

　　有分析人士认为，这一轮税制改革实际上意味着，从一味追求财政收入增长速度，到放水养鱼、藏富于民的税收征管思路的变化。

　　孙刚认为政府改革税制是有“放水养鱼、藏富于民”的考虑。他说:“现在政府管的事、要办的事太多，每年财政收入增加多少都不够用，这个势头如果得不到遏止，不是好事。”而倪红日则认为，这次税改客观上是有“放水养鱼、藏富于民”这种作用，但主观上却并不是为了这个目的。“这一轮税改主要还是为了完善税制本身，适应市场经济的要求。”

　　税制作为一种法规，一旦定下来以后就不能轻易更改，但对于中国这样一个转轨经济国家，制度转换时期决策层的制度预期不确定，就可能导致对于立足于市场经济体制环境的宏观经济政策反应不力。对此，刘桓认为，税制决策者当然会力求税制能够和经济发展相吻合，但经济发展有其自身的规律，不会因为税制改革而受重大影响。“税制是一种法规，属于上层建筑。经济基础决定上层建筑，只有在经济基础变化到一定程度之后才能推动上层建筑发生改变。所以只能是随着大的经济发展，税制作相对主动的调整。”他说，“税制改革的延后是正常现象，当然也需要制定的时候有一定的前瞻性，但不能超前于经济发展的实际情况，否则会对经济有不利影响。”

　　中国社科院财政与财贸所副所长高培勇也指出，任何一个国家的税收制度，总要植根于一定的经济社会环境，并随着经济社会环境的变化而做相应调整。实际上，有关决策者已经意识到，若不对税收制度做出与时俱进的调整，税收制度肯定会对经济发展产生负面影响。但新一轮税制改革的反对之声，主要是惟恐税收收入因此减少或税收收入增幅因此下降。问题是，因财政减收的担忧而搁置拟议进行或亟待进行的税制改革，终归不是长久之事。而且，将经济社会发展因此遭受的拖累计入账册，从宏观层面看，很可能得不偿失。