财政部拟发短债提高流动性 国债条例已送国务院

　　财政部称：提高市场的流动性是发行短债的目的，实现余额管理目前还无法给出时间表

　　本报记者 魏璇

　　距今年的全国“两会”开幕还有三周多时间，2004年的国债发行计划正在制订之中。据负责发债计划的财政部国库司内债处人士透露，今年的国债发行中，短期国债将占据一席 之地。这个发行计划最终还需要经过全国人民代表大会审批。内债处表示，“加强市场的流动性，促进两个市场的融通”，是尝试发行短债的目的。

　　但是，在目前国债发行余额管理尚未实现的情况下，发行短期国债对于财政方面的好处并不明显。因此业内人士分析，此时财政部发行短债，更主要是为了配合央行推进利率市场化，向市场注入远强于央行票据的宏观调控提供工具。

　　与此同时，财政部人士表示，《中华人民共和国国债条例》的修订工作已经接近尾声，《中华人民共和国国债法》则在酝酿之中。

　　“不论是发短债还是修订、颁布法律法规，财政部的最终目标只有一个：加强和其他部门的合作，更好地为宏观经济调控服务。”财政部有关人士表示。

　　试发短债

　　2003年12月31日，1996年以来的第一期超短期国债在全国银行间债券市场流通。财政部此举立刻引起市场的广泛猜想——是否意味着国债余额管理即将实现？被中央银行作为公开市场操作重要工具的中央银行票据，是否将被短债替代？财政部的举措究竟是一时之需，还是表明未来的一个发展方向？

　　今年的国债发行计划则在一定程度对上述问题做出回答。

　　财政部有关人士表示，财政部作为宏观经济的调控者和国债发行人，在制订国债发行计划时，要考虑两方面需要：一是国库资金需要；二是市场需要。其实，国债政策不仅是财政政策，也是一项货币政策。因为在执行货币政策时，国债往往在央行的公开市场操作中充当吞吐基础货币的工具。所以，短期国债的发行如果得不到央行及其货币政策的配合，则势必加大短期国债发行的难度和发行成本；同样，没有国债的支持，中央银行在执行货币政策时，也会因缺乏有效的工具而不得不加大成本。

　　2002年9月，中国人民银行所发行的央行票据，从信用等级上看，可视同于短期国债，迄今不仅增加了银行间债券市场的现券总量，为央行大规模收回基础货币提供了工具，而且大大增强了市场的流动性。

　　但专家指出，去年6800亿元央行票据的发行，是在短期国债缺位的背景下不得已而为之的产物。由于央行票据功能单一，发行收入不仅不能产生经济效益和更广泛的社会效益，还要为之支付数以百亿元计的费用和利息。所以，用央行票据执行货币政策成本过高，不宜长久。

　　市场专家认为，长远看，发行短期国债以替代央行票据，使沉淀于市场中的债券所对应的资金收入控制在财政手里，并发挥更多的效益，才是更为理想的运作方式，也是货币政策与财政政策密切配合的必然。

　　《国债条例》即将出台

　　值得关注的是，财政部试发短期国债所选择的时机。

　　2003年12月10日，央行宣布下调超额准备金存款利率0.27个百分点，由1.89%调至1.62%；同时，宣布扩大银行贷款利率浮动空间。此前，央行行长周小川也多次表示要大力推进利率市场化的改革。

　　利率市场化的一个重要前提是中国国债市场必须有足够的规模、完善的品种和适宜的流动性，进而决定了它能否形成准确的国债收益率曲线，后者是形成市场基准利率的前提。但是，由于市场以往只有中长期的国债存量，而流动性也不太令人满意，所以形成的所谓基准利率也谈不上准确。

　　“提高市场的流动性是发行短债的目的。”财政部有关人士同时表示，去年年初财政部就着手和上海证券交易所探讨在交易所国债市场开通开放式回购事宜，也是为提高市场流动性做的努力。2003年年中，央行亦召集银行间债券市场成员，讨论研究在银行间债市开通买断式回购的问题。

　　“余额管理什么时候能够实现，我无法给出时间表，但去年财政部副部长楼继伟已经明确表示，即使在没有实现余额管理的时候，也要尝试用其他方法发行短债，以满足市场和宏观调控的需求，并力促实现余额管理。可见，余额管理是一个水到渠成的过程。”财政部人士透露，财政部正在酝酿一系列的有关国债市场管理的法律法规。

　　《中华人民共和国国债条例》很可能是最先出台的一部。该条例内容基本确定，现已上报至国务院法制办等待批准。此前，具有类似内容的条例是1992年的《中华人民共和国国库券条例》，但这一条例过于粗放，已经远不能适应当前债市的发展需求。

　　政策配合是主旋律

　　记者获知，《中华人民共和国国债条例》(简称《国债条例》)共分八章四十六条，包括总则、国债发行、国债流通、国债登记托管与结算、国债非交易活动、国债兑付、监督管理与法律责任、附则等。

　　《国债条例》规定，财政部按照流动性、债权记录方式、期限、付息方式、利率确定机制以及发行对象范围等不同属性，设计和确定国债发行品种；国债可采用公募和私募形式发行，主要发行方式包括直接发行、随买、承购包销和招标发行四种。其中，随买方式是指在国债发行过程中，财政部可以根据市场情况对发行价格进行调整，投资者在预定发行额度完成之前均可通过指定的国债承销机构购买。这种方式以往还相当少见。

　　在国债流通方面，《国债条例》明确了衍生交易。《国债条例》第十六条规定，国债交易实行净价制度，交易方式包括现券买卖和衍生交易，同时，做市商制度也得到了认可。根据《国债条例》第十八条，国债流通市场可建立和完善做市商制度。

　　财政部有关人士表示，《国债条例》从制度上明确了国债市场的监管者，并且搭建了市场管理的框架。在这个基础上，财政部还需要和央行以及证监会加强沟通，配合有关部门实施宏观经济政策。

　　此外，财政部正会同有关部门酝酿关于国债的第一部法律——《中华人民共和国国债法》的框架和内容。