周正庆解读我国银行法律体系

　　中国银行法律体系的立法创新

　　——访全国人大常委会委员、财经委副主任委员周正庆

　　本刊记者

　　记者：周主任，谢谢您接受《中国金融》的专访。十届全国人大常委会第六次会议新制定和修改了三部银行业法律，我们想请您从整体上对三部法律进行一些阐释。首先想请您谈谈为什么要制定和修改三部银行业法律，这对我国金融事业的发展具有什么重大意义？

　　周正庆：全国人大常委会此次通过的三部银行业法律是相互联系、相互补充的。其中，《银行业监督管理法》(以下简称《银监法》)是新制定的，《中国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)和《商业银行法》是修改的。

　　制定《银监法》和修改《人民银行法》、《商业银行法》是我国金融体制改革的必然要求。金融在我国国民经济中的地位和作用越来越突出，在我国加入世界贸易组织后，国内银行业面临着更加严峻的挑战。为了加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力，国务院决定把对银行业的监管从中央银行分离出来，专门成立银监会负责对银行业的监管。如果没有一部法律确定银监会的监管职能和作用，以及明确对银监会的要求及法律责任，监管就很难落实。因此，有必要通过制定法律来完善监管制度，强化监管手段，加大监管力度，提高监管水平。此次通过的《银监法》是我国第一部关于银行业监督管理行为的专门法律，对银监会的职能、作用给予了法律保证，对银监会自身的要求、法律责任也有了明确的规定。这是非常必要和及时的。银监会今后就可以依法实施监管，把监管工作做深、做细、做到位。

　　对《商业银行法》进行修订是我国银行业的发展现状和实际的必然要求。修订前的《商业银行法》已经实施了8年，随着形势的变化，商业银行的业务有了新的拓展，并且要适应将来更大的发展，因此，必须对《商业银行法》的一些条款进行修订。

　　三部银行业法律的制定和修改意义重大。《银监法》、《人民银行法》和《商业银行法》是构成中国银行业法律体系的三部基本大法，标志着中国金融法制建设取得了重大进展。应该说，这样大规模制定和修改金融法的情况在中国金融发展的过程中还是首次。这表明我国的立法机制非常灵敏，立法工作已大大提速。从总体上讲，三部法律的制定和修改有利于防范和化解金融风险，对促进国民经济稳定发展，维护国家金融安全将起到重大作用。

　　记者：《银监法》及《人民银行法》对银监会及人民银行的监管职能进行了划分。我们应如何理解人民银行职能调整的问题？

　　周正庆：《银监法》作为银行业一部全新的法律，旨在以法律的形式，明确中国银行业监管的目标、原则，确定银行监管机构的法定地位和职责，加强和完善监管手段，规范监管程序，推进中国银行业监管向国际化靠拢。以往的银行业监管重在单一的合规监管，《银监法》则强调合规监管与风险监管并重，这是一个重大突破。在具体监管措施上，《银监法》也有许多突破之处。《银监法》吸收和借鉴了巴塞尔银行监管委员会银行业监管的精神和做法，加强了对监管者独立性的保证和对股东资格的审查；建立了监管评级体系和风险预警机制，以法律的形式，建立了一个系统的对监管机构的监督制约和问责机制，这也是我国法律体系的一次立法创新。

　　此次修改通过的《人民银行法》，对中央银行的职能、作用作了全面的规定。需要指出的是，人民银行对银行监管的职能分离出去以后，其本身的工作不是削弱了，而是要求中央银行专司其职，集中精力，贯彻实施好货币政策，加强和完善对金融的宏观调控。这个任务，随着金融改革的深化也越来越重。比如，过去我国的经济发展主要依赖于间接融资，即银行贷款。现在我国的资本市场经过十几年的发展，加之各种债券和其他市场的发展，为中央银行进行宏观调控、实施货币政策提出了更高的要求。中央银行宏观调控、实施货币政策涵盖的内容与范围与过去大不一样了。当前我国调控货币供应量主要监控两个目标M1与M2，也即通常所讲的狭义货币与广义货币，这已不适应金融深化改革的实际。M1、M2只是现金加存款，不包括直接融资，中央银行要运用好货币政策，就需要增加一个调控目标M3，即将各种证券和票据包括在内。因此，如何运用货币政策实施好金融调控，要求会越来越高，还需要做更大的努力，需要认真地总结经验，把这项工作做得更好。

　　记者：《人民银行法》为什么要新增加建立金融监管协调机制的内容，应如何推进？

　　周正庆：此次银行业法律的制定与修改特别强调了加强金融监管机构的协调的重要性。修改后的《人民银行法》新增加了一个内容，即提出，"国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定"。银行业、证券业、保险业从事的都是金融活动，监管分别由银监会、证监会和保监会实施，还涉及到人民银行、财政部的监管。具体工作中，有些监管任务或内容边缘处会有交叉，可能产生矛盾，监管的效果就会达不到预期的目标，所以建立协调机制很重要。根据党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)关于"建立、健全银行、证券、保险监管机构之间以及中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平"的要求，《人民银行法》对建立金融监管的协调机制作出了规定。

　　对于三个市场有机结合、协调发展以及中国经济的整体发展来说，离不开人民银行、银监会、证监会、保监会这一行三会很好的协调。其实一行三会的内在关系是千丝万缕的，一个部门出台某一项政策，往往会对其他部门产生这样或那样的影响。应当有足够的沟通，相互征求意见，进行周详的安排。应避免因技术上的不周，带来不必要的负面影响。至于应当建立怎样的协调机制，这个问题也容易解决。不用专门设立协调机构，主要就是一个会议协调机制，下设几个办事人员就行了。对于一些重大问题，相关部门坐在一起来商量，关键是有问题能够做到及时的协调。现在协调机制没有建立起来，协调起来就很困难。

　　记者：为混业经营留下空间是此次《商业银行法》修改的重点之一，请谈谈您对此有何看法？

　　周正庆：《决定》对我国金融改革和资本市场建设提出了许多重要的指导思想。《决定》提出要处理好监管和支持金融创新的关系，鼓励金融企业探索金融经营的有效方式。这个提法和大力发展资本和其他要素市场、扩大直接融资是结合在一起的。修改《商业银行法》时，对以上重要思想给予了关注和重视。

　　修改前的《商业银行法》第四十三条规定，商业银行在国内不准从事信托投资业务和证券经营业务，不准向非自用不动产投资，或者向非银行金融机构和企业投资。当前，发达的市场经济国家金融业混业经营已经非常普遍，这是一种不容回避的趋势。从我国国内的实际情况看，也有了一些积极的尝试。比如中信公司与光大公司，都在集团总公司下面分设了银行、证券、保险等分支机构。另外，许多商业银行已经开始开办代客理财业务，这实质上是一种信托业务。商业银行的许多业务创新，就是要在原来传统业务即存款、贷款、汇款等业务的基础上，向其他一些中间业务发展。商业银行的创新，往往要与证券、保险等发生很多联系，比如一些银行发行的银行证券一卡通，可以在银行存款，也可买卖证券，这实际上是在资金运用上有了联系。不改变现在银行吸收的存款只能用于贷款的现状，商业银行将难以为继，而且也蕴藏着潜在的风险。因此，此次制定和修改三部银行业法律有了相当的前瞻性，给深化金融改革留下了空间。尽管现在时机还不成熟，不能规定进行混业经营，但一定要在法律上留有空间。因此，《商业银行法》第四十三条修改为"商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。"这样就为混业经营留下一个空间，将来条件逐步成熟，可以开展一定的业务时，出个规定就可以操作了。比如说现在批准中信、光大、平安保险可以综合经营，以后也可以再批准别的机构。再比如对商业银行进行新的业务品种开发，以及将来搞股票期货等金融衍生工具产品，国家认为适合时就可以批准实施。

　　记者：《商业银行法》为混业经营留了空间。您认为现在需要积极创造哪些条件呢？

　　周正庆：首先，金融机构主体的改革还需要深化。从银行来讲，自身的改革还不完善，要完善体制与机制。商业银行存在产权不明晰，控制机制和激励机制不完善，法人治理不完善，法人代表不明确，真正的资本代表也不明确等问题，要通过改革把商业银行变为股份制。要进行混业经营，国有商业银行需要改造，让其本身完善，机制进一步完善。其他金融机构，如证券公司等也存在同样的问题。第二，完善我国信用体系建设。党的十六届三中全会提出要建立社会主义信用体系，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度。要以此为指导积极推进信用体系建设。第三，完善政策的传导机制。美国中央银行变动利率时，通过公开市场操作，商业银行立即就有反应。而我国现在的传导机制还不畅通，一定程度上制约了金融改革。因此，我们实施混业经营只能是稳步进行，看准了的事情稳步推进，比如保险资金在证券市场购买证券投资基金的比例能不能提高一点，对证券公司质押贷款的规模、尺度能否放宽一些，证券公司可不可以建立融资机构等。

　　特别需要指出的是，混业不是混乱，而是有机结合、协调发展。以前由于认识上的局限性，加上长期以来受传统的计划经济思想的影响，对实施混业经营往往有一种思想误区，总觉得一搞混业经营事情就要乱，没有看到混业经营是发展趋势。其实我们经常讲的混业经营，应该是货币市场、资本市场、保险市场这三个市场的有机结合。混业经营当前要破解的主要题目是怎样实现货币市场、资本市场和保险市场的有机结合与协调发展。我国下一步金融深化改革必然要研究如何稳步实施混业经营，其目标很明确，即十六届三中全会决定提出的，三个市场有机结合、协调发展，而且要建立监管协调机制。

　　我们的混业经营一定是稳步推进的，是在法律法规的指引下，成熟一个推出一个。在推出过程中不断总结，不断提高，逐步扩大范围，切忌一哄而起，否则容易走弯路，断送改革的成果。

　　记者：您曾多次谈到货币市场、证券市场及保险市场应协调发展。此次三部法律的通过对推进三个市场协调发展有何重大意义？

　　周正庆：在分业经营的状况下，货币市场、证券市场及保险市场这三个市场是割裂的，这就带来很多问题。比如现在我国对保险资金进入资本市场限制过严，对购买基金都有严格的比例限制。当前，我国保险公司面临赔付率很高，而保险资金运用的效益很低的问题。保险资金运用收益率很低，只有3%，而国际保险业的平均收益率在9%~13%。与国际上的一些大的保险公司竞争，我们没有优势。这种保险是办不下去的。长此以往我国的保险行业就要萎缩。因此，必须允许保险资金很好地运用于资本市场，提高资金运用的效率。

　　银行资金不能进入资本市场，从发展方向上看值得研究。不能禁止银行资金进入股市，而是应按规矩进，比如规定要符合一定的要求或按一定的比例等，一定让商业银行与资本市场有机结合起来。

　　银行和保险的资金，通过改革必然会有序地进入股票和债券市场等直接融资领域。过去我们分业经营分得非常清楚，不能互相介入，实际上那是在计划经济条件下，在市场经济不发达的情况下出现的。随着市场经济的发展，这种现象必须转变，这个口子必须打开。只有这样才能逐步解决直接融资和间接融资失衡的问题。

　　此次三部银行业法律的通过，提出建立金融监管协调机制，并预留混业经营的空间，这一方面要求商业银行、证券公司及保险公司等金融机构应加强开发新的业务品种，一方面也要求金融监管机构在出台措施时，一定要有全局观念，要通盘考虑对各个市场的影响。如中央银行搞宏观调控时，一是考虑对间接融资的影响，即对银行的影响；二是考虑对直接融资有什么影响，即对股票、债券等的影响；同时也应考虑对保险有什么影响。只有这样才能够推动三个市场的协调发展。

　　记者：三部银行业法律的制定和修改对资本市场有怎样的影响？

　　周正庆：发展资本市场是中国必须闯过的一关，中国必须解决好。过去我们发展资本市场的确出了一些问题，如弄虚作假、操纵市场等，这在发展初期是难免的，需要依法加强监管，逐步解决。但有问题解决问题，资本市场本身是个好东西，不能盲目否定，不能泼脏水把孩子也泼出去了。发展资本市场是发展先进生产力的要求。这一点无须多谈。马克思早就说过，不搞股份制到现在也建立不起来铁路。而发展资本市场是股份公司发展的必然要求。中国要办大事情，全面建设小康社会，到2010年经济翻两番，没有健康的资本市场，不扩大资本市场的规模，不扩大容量，这个任务根本就完不成。当前我国正积极推进商业银行的股份制改造，一个商业银行上市筹集资金可能是500亿元，也有可能是1000亿元，我们现在的股票市场规模根本不行。因此，我们股票市场的规模要迅速扩大。我赞同积极的股市政策的提法。中国股票市场低迷耽误了很多事情，影响了生产力的发展。期货市场也是同样的道理。我们现在提倡能源安全，中国将来要进口大批石油，不利用期货进行避险，如果某些国家恶意提高油价，我们就可能吃大亏。因此，可以借助期货来防范风险。十六届三中全会提出要大力发展资本市场和其他要素市场，扩大直接融资，拓宽合规资金入市渠道。对此我们应有充分的理解。

　　此次三部银行业法律的制定和修改，对资本市场相关法制建设也将提供成功的经验。《商业银行法》为混业经营留下空间，对今后《证券法》的修改提供了很好的参考。《证券法》修改的准备工作已经做好了。这次会议没有对证券法的修改进行审议，主要是为了集中力量讨论三部银行业法律。《证券法》的修订工作预计在2004年4月提交人大常委会审议。改动最大的也将会是分业和混业的问题，相信借鉴《商业银行法》为混业经营预留空间的经验,《证券法》将会修改得更好。