专家提当前经济难点对策：积极财政政策应淡出_国内财经_财经纵横

专家提当前经济难点对策：积极财政政策应淡出

http://finance.sina.com.cn 2003年12月29日 08:45 中国经济时报

　　本报记者李慧莲

　　12月27日，100多位国内经济学家如易纲、马晓河、季晓南、安体富等在由中央党校经济学部主办的“2003’中国经济热点聚焦研讨会”上，围绕当前的经济热点如三农问题、国有企业改革、积极财政政策的走向、化解金融风险、全面建设小康社会等展开了热烈研讨，并为解决这些中国经济未来发展不能不解决的问题提出了许多有建设性的意见和建议。因篇

幅所限，本报重点选择其中三个我们认为最需要解决的问题作此特别报道，希望能对关注这些问题的读者能有所帮助。

　　 一、加大农村资金投入已是当务之急

　　改革开放以来，关于农村经济发展的文件发了很多，但在涉及资金问题时，主要依靠基层组织和农民投入的基调至今没变。中共中央党校经济学部课题组(以下简称课题组)及与会不少专家学者认为，党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的要求，按照这一要求，以往政府投入“重城轻乡”的做法应当改弦易辙。

　　解决财政政策存在的重城轻乡问题

　　在公共事业支出上，应当城乡一视同仁。这是社会主义市场经济的本质要求。据课题组的研究，十多年来，农民负担沉重，农村干群关系紧张，基本原因是基层组织向农民要钱维持公共事业开支。当前有几个问题，在财政上应当制定出统筹城乡发展的时间表。

　　一是农村教育经费应与城市一视同仁。据课题组调查，目前经济不发达的县乡财政支出中，有一半以上用于农村教育经费。虽然从2003年起农村教育经费由乡镇统筹改为县财政统筹解决，但因为各县的经济实力差别太大，不能保证农村学生享受平等的受教育的权利。而发达国家的农村教育经费在百年以前就能做到由中央财政或省级财政统一负责，我国至今还做不到；改革开放前国家很穷，能够由中央财政负担农村教育经费，现在做不到。因此，中央和省级财政应对城乡教育经费一视同仁有时不我待的紧迫感。

　　二是土地耕作税(农业税)应尽快废止。针对农民负担反弹的可能性，2003年人代会后，理论界突然热烈地讨论起所谓如何跳出“黄宗羲定律”怪圈的问题。这个讨论在很大程度上说明了目前农民缴纳的农业税仍然属于封建经济范畴，即不论丰欠，不论农民生活状况如何，耕作土地的农民都得交皇粮国税，至于所谓“杂派”，同正税相比，只是毛，不是皮。因此，跳出“黄宗羲定律”怪圈是个同解放后年轻人能否自由恋爱一样的问题：像废除包办婚姻那样废除土地耕作税就行了。现代社会搞市场经济，向农业征税是可以的，但必须是从产出的增加值中征收，决不能把农民的简单再生产费用和必要的生活费用也作为税来征收。不解决这个问题，就会把一部分农户逼到破产的境地。

　　三是在农村基础设施建设中必须彻底废除义务工制度。税费改革前农村有义务工制度，改革之后改为一事一议，在本质上还是让农民出义务工，只是把矛盾转嫁给农村基层干部与农民自行处理了。课题组建议，乡村道路、桥涵、河套整治等无法回收资金的项目，应由市政建设统一安排，由财政负担。财政支出只要少在城市搞锦上添花的基础设施建设，就可以逐步解决农村的问题。

　　四是中央财政和省财政应保证同级公务员有同样待遇，同样的公共事业获得同样的经费。课题组负责人中央党校经济学部副主任王东京向记者介绍，他们在向中央党校不同学员调查中发现了一个封建时代和计划经济时期都不曾有过的奇怪现象：以从工作单位获得的工资性收入为标准，目前很多县长的收入还没有中央部委中的司机收入高。

　　“用一个不太恰当的比喻，这就是当个七品县令，还不如给三品大员当个轿夫！这种状况不改，身处农村工作第一线的基层干部必然千方百计增加农民负担。”王东京说。

　　与会的专家学者们认为，解决这个问题，不能单纯靠基层财政，中央和省级财政也要负责，因为没有基层干部的辛苦工作，就没有中央和省级财政收入的稳定增长。中央、省、市公务员工资不断提高，而县乡公务员工资增长有名无实的状况再也不能继续下去了。公务员涨工资人人有份，同级同额，不是平均主义，是按劳分配，是政令畅通的前提。

　　让金融政策更多倾向农村

　　在市场机制逐步取代计划机制的过程中，农村资金通过各种渠道大量流向城市或非农产业。单纯从市场机制的角度看待这个问题，本无可厚非。因为不论是农村信用社吸收的存款，还是邮政储蓄吸收的存款，都有生息逐利的要求，否则就没有办法保证储户的利益和自身的正常运营。但这样一来，农村资金供应就更加短缺了。

　　课题组认为，要解决这个问题，不能采取限制市场机制发挥作用的计划经济办法，而只能是让宏观调控发挥作用。也就是说市场机制让资金从农村流出去，宏观调控让资金向农村流进来。宏观调控向农村注入的资金越多，市场机制从农村带走的资金也就越多，这是个良性大循环。

　　通过宏观调控向农村注入资金，最重要的是建立起农村政策性融资渠道。农村政策性金融机构的功能是向农民提供大额、长期、低息贷款，以满足农村能够回收的现代化的固定资产投资需求，如，小型水利工程及配套设施、农田整治、畜禽棚圈、品种改良等。这类贷款的资金来源主要是中央银行的再贷款和由财政担保的长期建设债券，这可以说是解决农村资金短缺取之不尽、用之不竭的源泉。因为它的实质是将增发的基础货币优先投向农村。

　　我国近几年每年都要增加数以万亿元计的货币供应，除粮食收购资金让农民先得到一部分之外，大部分是通过商业银行先投放到城市，而第一产业集中的农村却成了中央银行控制的货币流通链条的末梢，真正流过去的很少。这样，每当货币投放增加时，商业银行的存款也跟着大量增加，这说明有许多新增加的货币供应并没有带来财富就回到银行了。

　　课题组认为，这种繁荣是表面的，它不仅没有充分发挥货币的功能，而且造成了商业性银行负债水平的提高，增加了金融风险。而目前和今后相当长的时期内向农村投放货币则不存在这样的问题。货币投放到了农村，农民就可用来进行农村的现代化建设，不仅改善了农村的生产生活条件，提高了农村支撑城市发展的能力，也带动了城市相关产业的发展，即货币在流通中能够带来实实在在的财富。

　　为此，课题组认为，宏观调控向农村注入资金，首要的是恢复农业发展银行的政策性融资功能，而且要大力开拓其资金来源，除了中央银行的再贷款外，应当允许它发行由中央财政担保的农村建设债券。从农村经济发展和全面建设小康社会的长远目标看，仅有农业发展银行一家是不够的，还应针对农村建设的特殊需要成立一些专门的政策融资机构，以解决关键性问题，如商品粮基地建设基金等，让种粮农民能够从中得到好处。

　　课题组成员徐祥临说，不论是由财政渠道还是由金融渠道向农村供应资金，实际上是用钞票指挥各种资源在农村高效率地配置起来。农村缺乏钞票这个媒介，不仅农村的人力资源和土地资源闲置，城市的资源也在闲置。从实质上说，通过宏观调控向农村投放资金，不是减少城市的资金供应，而是农民在干活儿中把钞票变成了资金，扩大了农村的市场规模，增加了城市产业获得农村资金的机会。

　　二、积极财政政策应相机“淡出”

　　随着我国经济进入新一轮增长期，我国积极财政政策何去何从？课题组及与会的专家学者们认为，积极财政政策应逐步“淡出”，实施以完善税制和适度减税为取向的财政政策。

　　积极财政政策尚有潜力，但也应逐步“淡出”

　　虽然积极财政政策还有一定的潜力可挖，但并不意味着非得继续实施下去。中国人民大学财金学院教授安体富与课题组的看法一致，他们提出，积极财政政策应逐步“淡出”，主要是考虑到以下几点：

　　一、目前真实的财政风险比国债指标所反映的要大。由于我国存在的隐性赤字和隐性债务，如乡镇基层政府的欠债、欠发工资、粮食企业的亏损挂账、拖欠企业出口退税款、国有银行的不良贷款、其他公共部门债务、社会保障基金债务等等，因此我国目前真实的财政风险远比国债指标所反映的高。

　　二、与发达国家长达几十年甚至上百年的发债历史不同，我国是在相当短的时间内就累积起了庞大的债务规模见表一)。1998-2002年，我国的赤字率(赤字占GDP的比率)从1.2%上升到3.0%，在5年内翻了一番；国债负担率(国债余额占GDP的比率)从10.0%上升到18.1%。发债规模和速度增长过快，会对未来的经济发展形成过大的压力。

　　三、连续大规模的发行国债，长期看总会对民间投资和消费产生挤出效应。土虽然国债投资大多是基础设施和基础建设项目，但从各国的实践看，即使是大型基础设施和基础建设项目，只要制度设计得当，民间资本也愿意参与其中，并不是非得由政府投资不可。况且，目前国债投资，特别是一些地方政府在使用国债资金时还很难做到不进入竞争性领域。随着对民间资本进入限制的逐步取消，大规模国债投资对民间资本的挤出效应会越来越明显。此外，目前国债投资的边际效益已出现下降趋势，如果再继续大规模发行国债、增加投资，可能会导致投资结构不合理和资金浪费。

　　四、增发国债、扩大财政支出和财政投资，终归是一种政府行为，会强化政府在资源配置中的作用。大多数国债项目是在国家计划、财政等部门的主导下进行立项、审批和建设的，具有很强的行政性和计划性，容易导致政府部门对经济运行进行过多的干预，导致旧体制的复归，不利于我国市场化的改革取向和政府职能转变。

　　因此，专家们认为，即使还有潜力，积极财政政策也应逐步“淡出”，以便让市场机制发挥更大的作用。

　　积极财政政策“淡出”时机已到

　　积极财政政策是针对我国出现通货紧缩趋势，消费、投资和出口不足，经济增长乏力而出台的，那么它的“淡出”也要看这些方面的情况是否已根本好转(见表二)。

　　课题组分析认为，从物价指数看，目前我国的通货紧缩趋势已基本消除。据国家统计局公布的数据，2003年11月份，全国居民消费价格总水平比去年同月上涨3%，其中城市上涨2.4%，农村上涨3.9%。与上月比，全国居民消费价格总水平上涨1%。1-11月累计平均，全国居民消费价格总水平比去年同期上涨1%，这说明近几年来一直困扰我们的通货紧缩趋势已经基本消除。

　　其次，从投资的情况看，投资需求回升明显，民间投资已经启动。2003年前三季度，全社会固定资产投资34351亿元，同比增长30.5%，比上年同期加快8.7个百分点。分经济类型看，国有及其他经济类型投资26513亿元，增长31.4%(如扣除房地产开发投资中的集体和个体投资则完成24774亿元，增长30.6%)；集体经济投资4934亿元，增长36.0%；个体经济投资4643亿元，增长24.7%。各种经济类型投资增速均快于上年同期，各投资主体的投资积极性明显增强，投资增长的内生机制逐步形成。由于限制民间投资的障碍正逐渐被打破，预计民间投资将继续保持平稳增长。从吸收外资的情况看，也出现了良好的增长势头(见表三)。目前投资需求不足的情况已发生改变，甚至出现了部分行业和部分地区的投资“过热”的现象，投资需求的迅速增长，特别是投资增长的内生机制逐步形成为积极财政政策的逐步“淡出”创造了良好条件。

　　第三，从出口的情况看，形势也较为乐观。据海关初步统计，2003年1-10月全国进出口总值为6823.3亿美元，同比增长36.4%，其中：出口3486.0亿美元，同比增长32.8%。

　　总之，目前社会总需求的三驾马车：投资、消费和出口都已出现明显回升，而且增长势头强劲。这说明目前我国经济运行已进入新一轮的快速增长期，经济增长的内在动力已经形成，并正在增强。而且从一些权威景气指数和机构对经济增长的分析和预期看，这种增长的趋势是可以持续下去的。因此，与会者认为，目前积极财政政策“淡出”的时机已经具备。

　　财政政策的新取向：完善税制和适度减税

　　课题组认为，积极财政政策应从主要通过增发国债、扩大支出的方式，逐步转变为更严格地控制财政赤字规模，使之保持稳定或逐年有所下降，减少增发国债的规模，逐步减少财政的扩张力度；从注重需求面的调控转到需求面与供给面并重，更好地发挥税收在促进经济发展和结构调整方面的作用，最为关键的是把完善税制和适度减税作为我国财政政策的新取向。

　　首先，适度减税可以进一步激发投资和消费，刺激经济增长。2002年，我国大口径的宏观税负在25%-35%之间，中、小口径宏观税负分别是18.47%和16.61%，而且出现超常增长势头。税费负担过重，企业和居民的可支配财力就有限，作为投资和市场主体的企业就缺乏进行扩大投资、技术改造和结构调整的财力和动力，缺乏创新的活力和动机，降低投资者的收益预期，抑制民间投资和消费的增长。因此，应适度降低我国的税负水平。

　　其次，近年来，许多国家为了应对经济增长放缓，纷纷采取了减税的财政政策。通过降低公司所得税和个人所得税税率，制定税收优惠政策，鼓励企业投资来刺激经济增长，各国税负普遍大幅降低。减税的同时更强调税收对经济的调节作用，更加注重税制的规范和优化。

　　“我国与世界的联系日益紧密，全球性新一轮减税浪潮对我国会产生一系列的影响。”课题组成员梁朋说。

　　第三，我国完全可以把完善税制与适度减税有机结合起来。在此方面，课题组的建议主要包括：(1)实现增值税由生产型向消费型过渡，对购进固定资产所含增值税款允许扣税，从而在转型中适度减税；(2)统一内外资企业所得税，在统一中适度减税。(3)调整和完善个人所得税。应采用分类综合个人所得税制，明确应税所得范围，适当扩大税基，降低税率。(4)改革和调整农业税，减轻农民负担。(5)完善和调整其他税种。主要有：开征社会保障税、遗产税与赠与税、环境保护税、物业税等。

　　安体富对此评论说，通过实施“完善税制、适度减税”的财政政策，将建立“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制模式，有利于增强企业的投资能力和竞争能力，有利于提高出口产品的国际竞争力，有利于刺激和引导居民消费，有利于促进公平税负，有利于确立企业的市场主体地位，避免政府过度干预而扭曲资源配置，而且，从经济与税收的关系来看，适度减税是长期增收的基础，必将对我国的经济发展和社会主义市场经济体制的完善形成新的推动力。

　　三、化解巨额金融不良资产应多管齐下

　　金融改革是我国政府当前面临的重大课题之一，它的最大难点在于如何化解银行特别是四大国有商业银行的巨额不良资产。其化解速度和质量不仅关系到整个金融改革的进程，而且关系到我国国民经济的健康发展。2003年秋季，美国标准普尔公司、英国《金融时报》和高盛公司等国外机构则称：中国银行业存在着5000亿-7000亿美元的巨额不良贷款，是中国经济未来发展的最大障碍。

　　我国银行业不良资产的严重性是众所周知的。据课题组成员田应奎介绍，最近几年政府大规模解决不良资产的重要举措主要有二：一是1998年财政部发行2700亿特别国债补充四大国有商业银行资本金；二是1999年国家成立华融、东方、长城、信达四家资产管理公司，分别从工、农、银、建四大国有商业银行手中接收了14000亿元不良资产进行集中处置。4年过后，我国银行业不良资产的规模依然庞大。截止到2003年6月末，金融机构按五级分类法计算的不良贷款合计为2.54万亿元(约3100亿美元)，不良贷款率为19.6%。在全部不良贷款中，国有独资商业银行的不良贷款余额为20070亿元，占金融机构不良贷款的80%，不良贷款率为22.2%。

　　政府解决不良资产的措施及理论界的争论

　　据介绍，近些年来，我国政府为解决银行不良资产问题大致采取了以下三类具体措施：

　　一是通过设立专门机构剥离不良资产。1994年，为剥离政策性贷款，我国成立了三大政策性银行，将非商业性信贷从专业银行分离出来，在一定程度上抑制了商业银行不良资产不断上升的势头。1998年，政府注资2700亿填补四大国有商业银行不良资产的“黑洞”后，1999年又成立了四家资产管理公司。

　　二是加强不良贷款的核销和监管工作。为了核销商业银行的不良贷款，我国于1993年开始实行呆账准备金制度。目前，我国开始采用国际通行的“五级分类制度”界定不良资产，并相应地提高了呆账准备金的计提比例。银监会成立后，下达了不良资产“双降”的任务：不良贷款率下降3至4个百分点，不良贷款余额下降700亿至800亿元。

　　三是扩大直接融资比例，减轻间接融资压力。近年来政府有关部门放松了对企业债券、股票发行等方面的限制，以扩大直接融资的规模，减轻国有商业银行的信贷压力，从而减缓不良贷款增加的势头。但由于资本市场低迷，2003年直接融资的比例已回落到2%。中国人民银行货币政策司长易纲说，直接融资比例过低的体制障碍必须解决。

　　由上可见，我国在化解不良资产的问题上下了很大的力气，也取得了一定的成效，但不良资产不断增加的问题仍然没有得到根本的解决。为此，理论界对于如何进一步化解银行业的不良资产各抒己见。其中，有两方面的观点颇受关注：

　　一是不良资产二次剥离问题。有人认为，目前距银行业全线开放仅剩三年的时间，四大国有商业银行依靠自身的力量难以彻底消除不良资产的顽疾。只有经过二次剥离，国有商业银行才有可能轻装上阵，与国际大银行展开平等竞争。但是，也有人持相反的观点，认为二次剥离并不能从根本上解决不良资产尤其是新增不良资产问题，反而会削弱商业银行加强内部管理的动力并容易产生道德风险。

　　课题组认为，如果二次剥离是“改制性剥离”，即在剥离不良资产的过程中对国有商业银行进行股份制改造，而且能够制定出最终处置损失的摊销机制和促使资产管理公司实现处置收益最大化的机制，可以考虑二次剥离。否则，应暂缓进行。

　　二是不良资产证券化问题。资产证券化是近二三十年来国际上最重要的金融创新之一。所谓不良资产证券化，是指将可产生预见现金流的不良资产分离出来，转换成在金融市场上可以出售和流通的证券。一种观点认为，通过不良资产证券化可以增强不良债权的流动性，减少持有不良债权的风险，同时，可以带动相关资本市场的发展。另一种观点则认为我国的金融不良资产状况并不适于证券化，理由是资产证券化所要求的市场条件并不具备。

　　田应奎说，他们总体上认同后一种观点。目前四大金融资产管理公司所收购的14000亿不良资产中，20%-25%为商业银行以“债转股”方式形成的股权资产，10%为以物抵债方式收回的实物资产，60%-65%为债权资产。这些不良资产能否产生稳定的收益现金流量具有很大的不可预测性。此外，我国目前还不具备资产证券化所必需的科学的评估定价机制和权威的资产、资信评估等中介服务机构。尽管如此，我们仍然可以鼓励国有商业银行和资产管理公司用一小部分具备条件的不良资产进行证券化尝试。这样，有助于用多种渠道化解不良资产。

　　如何化解金融不良资产

　　有专家认为，化解银行不良资产问题可以从两个角度来思考：一是旧有的不良资产如何稀释；二是新增的不良资产如何扼制。对于旧有的不良资产，为了防止“冰棍效应”，解决得越快越好，应通过拍卖、重组、回购、减让等多种措施处置不良资产。化解不良资产的关键是要“止住新血”，即不再增加新的不良资产，为此需要做好国有商业银行股份制改造等方面工作。课题组及与会专家指出，解决不良资产问题可以采取如下对策：

　　1.深化国有企业和商业银行改革，走一条“债转股，股抵债”的道路。十六届三中全会提出：要大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。这为解决金融不良资产问题提供了一条新的思路。面对巨额的不良资产，可以考虑将商业银行(或四大资产管理公司)债权主体与国有企业债务主体同时以出让股份的形式实施“债转股”，债权债务两个主体同时进行股份制改革。通过这种意义上的“债转股”，可以盘活资金，提高企业和银行的成长能力，然后再用盘活的股份制形式的企业资产抵减债务，即所谓“股抵债”。“债转股，股抵债”的思路可以将发展混合所有制经济、深化国有企业和商业银行改革与解决新旧不良贷款问题统筹考虑，同时进行。而且能够在一定程度上避免“二次剥离”产生的道德风险。

　　2.建立联合征信中心，彻底打击债务人的赖账行为。即通过联网征集一切与商业银行发生信贷关系的国有企业及其他债务人的财务状况、信贷情况等基本信息。国有商业银行可以通过联合征信中心查到企业的信贷额度(数量)和企业在贷款时所提供的担保标的(明细资料除外)。使商业银行更准确地把握企业的财务状况，减少放贷风险。通过建立联合征信中心，使想赖账的债务人无处逃身，彻底打击有钱不还的赖账行为，并且能够简化司法部门处理不良资产案件的审判和执行程序。

　　3.调整信贷结构，提升国有商业银行核销坏账的能力。目前，国有商业银行投放信贷的主要对象仍是国有企业，非国有经济部门得到信贷资金的比例很小，以国有企业为主的国有经济部门经营效率的高低，直接决定了我国储蓄资源配置和信贷资金回收的效率。1996-2002年间，占用国内贷款比重50%以上、国家预算内资金80%以上的国有企业所创造的工业产值只占总值的二、三成左右，并呈逐年下降趋势。这种资金逆配置现象导致国有商业银行的利润空间缩小、核销坏账的能力减弱、不良资产增多，加剧了国有银行系统的脆弱性。在非国有经济迅速发展的今天，国有商业银行必须改变信贷结构，适时增加向民营企业投放信贷的力度，通过调整信贷结构，提高贷款回收的效率和效益。

　　4.加强国有商业银行内部管理，实施严格监管。国有商业银行应在加快产权制度改革的同时，切实抓好内部基础管理工作，不断完善内控体系，建立健全贷款风险约束与激励机制，实现贷款管理的责、权、利相统一。监管部门应该帮助银行机构开发科学的风险管理技术，并充分发挥检查评价和市场约束等外部监督机制的作用，不断提升监管的有效性。

　　5.加快配套改革，优化国有商业银行削减不良资产的市场环境。包括建立适应社会主义市场经济需要的社会信用评级体系；深化国有企业改革，提高银行信贷资金的使用效率；制定向民营企业和中小企业提供贷款的促进政策和具体措施；加快利率市场化改革，为国有商业银行真正进行企业化经营提供良好的市场环境。

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