|
□本报记者张隐隐
加入世贸组织之后，我国的电信、电力、铁路、民航等网络型垄断行业将逐步实现对外开放，参与国际市场竞争。从我国垄断行业面临的新形势出发，加快推进垄断行业的改革是我国深化改革的一项紧迫任务。日前闭幕的“中国垄断行业监管体制改革和法律体系建设国际研讨会”上，“垄断行业监管体制改革”课题组负责人、国家发改委经济体制与管理研
究所副所长高世楫指出，中国垄断行业监管改革面临五大问题。
五大弊端制约垄断行业
高世楫在发言中指出，垄断行业面临的问题有：
首先，垄断行业中的公司化改革滞后。目前，垄断行业的从业者大多数为特大型国有企业，这些企业虽然都不同程度地进行公司化改造，有些已在海外上市，但股权结构仍然以国家绝对控股为主，资产结构的不合理及现代产权制度的缺失使这些公司化了的企业存在着先天缺陷。同时又由于一些企业至今还保留着某些行政性职能，政企不分成为垄断行业的最大弊端。
其次，有效竞争的市场环境尚未形成。目前对垄断行业最大的改革举动就是进行市场拆分，但拆分的结果只是使市场由过去的独家垄断转变为按地域或按上下游划分的少数几家的国家垄断，由此形成的竞争也只是国企之间为强化各自的垄断地位而进行的恶性竞争。
第三，现代监管体系尚未建立。这里所指的垄断行业的监管并不是一般意义上的政府行政管理，更不是我国传统的命令式的行政控制，而是基于规则、依靠专业人员、经过透明程序而实施的干预。这种监管应该包括一整套监管法律体系、监管政策、监管机构、监管方法和监管工具在内的现代监管模式和原则。目前在垄断行业中也只有电力行业建立了专门的监管机构，但由于监管的法律体系的缺失及基本的监管框架还没有搭建起来，所以还远远不能说电力行业已经开始了现代监管，更不用说有效监管。
第四，政府职能转变还未到位。虽然今年8月全国人大通过的《中国行政许可法》以及新一轮政府机构的改革都标志政府正在着力推进行政管理方式的转变，但由于投融资体制、价格制度、市场准入等项改革的滞后，政府对基础性垄断行业的不规范干预仍然过多。同时政出多门、职能交叉、重复的问题也还未能根本解决，在垄断行业存在电信的政府职能缺位、越位和错位。
第五，普遍服务机制不健全。垄断行业提供的是基础设施和公共产品，这一性质决定了这些行业必须有明确的普遍服务规则和实施机制，在国有国营的条件下是政府部门或企业通过交叉补贴而实现的。但在目前市场竞争不充分和监管不到位的情况下，沿用传统的交叉补贴的方式更加扭曲竞争，所以建立合理的普遍服务原则和补偿机制变得非常急迫。
发改委经济体制与管理研究所成立的《垄断行业监管体制改革》课题组据此认为，下一阶段的垄断行业改革应该主要针对以上问题确定改革的重点领域和实施步骤，其中，现代监管体系的建设问题是整个改革的重点。
现代监管框架设想
垄断行业覆盖了我国基础设施的大部分领域，其服务的供给和效率对未来20年我国经济社会发展具有非常重要的作用。
高世楫表示，《垄断行业监管体制改革》课题组提出加快推进垄断行业改革、建立现代监管框架需要进一步加快政府职能转变，实行政企分开、政资分开、政监分开。
他们认为，在加快投融资体制和行政审批制度改革的同时，要确立企业的投资主体地位，使行政审批走向制度化、规范化和法制化。由监管机构对一些基础性行业中的自然垄断领域进行专业化管理，可以保证市场规则得到遵守、政策得到切实的贯彻执行。尽快建立相关行业的监管机构应是本届政府实施改革的目标之一。
另外，加快垄断行业国有企业的公司化改革，首先要尽快分离目前存在于某些国有企业中的行政性职能，如行业规划、结构调整、整顿市场经济秩序及安全、环保的技术监督等职能；同时通过引进外资和内资加快多种形式的产权制度改革，逐步将大多数国有独资公司改造成股份有限公司；还要建立规范的公司治理结构。
在非自然垄断领域开放市场准入和改革价格监管，让市场竞争机制发挥作用。首先要分离自然垄断和非自然垄断，对自然垄断实行专营权授予制，并实行第三方准入及对服务价格实行严格监管；对非自然垄断领域，要尽可能地开放市场准入，允许一切具有资质的企业进入，并通过实施公平的市场进入条件，使一切进入的企业都可以与原有企业开展公平竞争。目前，一些已经形成上下游一体化的公司，应首先从财务管理上分离自然垄断业务，以避免其凭借自然垄断地位攫取超额利润，形成不公平的市场竞争。
尽快实施现代监管体系建设则先要建立现代监管的法律体系，要尽快将《反垄断法》、《国家能源监管委员会(或其他行业)法》、《石油法》、《电信法》、《地方公用事业监管法》等列入国务院或人大常委会的立法，并加快进行《电力法》、《铁路法》、《民航法》等法律的修改工作，以适应现代监管的需要。同时尽快建立监管的政策体系，例如尽快制定垄断行业的市场准入政策、投融资政策、资源占有或转让政策等；并尽快完善或修改价格管制政策、对外合作政策等。
课题组还建议尽快在条件较为成熟的行业设立专门的监管机构，并加强监管的能力建设。
| 
