《财经》杂志特稿：三大银行法“捆绑上市”

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　　□本刊记者吴小亮/文

　　12月底，备受关注的三大银行法草案将正式提交十届全国人大常委会五次会议表决。这三大银行法草案分别是《中国人民银行法修正案草案》、《商业银行法修正案草案》和《 银行业监督管理法草案》。早在今年8月6日的国务院常务会议上，三部法律的草案已在原则上获得通过。业内人士一致认为，如无意外它们将正式获通过。

　　银监法：授权与约束并行

　　“我们有了一部专门的监管法，银监可以依法行使职权了。”参与了三个银行法起草的银监会博士黄毅兴奋地告诉记者。

　　今年初，中国银监会正式成立，承担原来由人民银行履行的银行业监管职能。全国人大常委会于4月通过决议，对银监会的监管职责给予授权，但这仍属于过渡时期的临时性措施，需要依法赋予银监会对银行业金融机构的监管权力。

　　立法之初，围绕着是否该对银监会单独立法，各方争论很多。“比较彻底的办法是制定统一的《银行法》，同时废除《人民银行法》和《商业银行法》，但这样难度较大，一时难以实现”，黄毅说，“而如果由国务院针对银监会的职责出台一个行政法规，法律层次又过低，有很多问题不好解决——从形式上说，银监会的授权会比证监会、保监会的授权低一个级别；从内容上说，银监会的主要职责在《人民银行法》里都有规定，把基本法的内容直接放到一部行政法规里又不太合适，只有寻找折衷的办法。”

　　最终各方达成一致，在对《人民银行法》和《商业银行法》进行修改的同时，制定一部专门的《银行业监督管理法》。

　　5月初，国务院法制办、银监会、人民银行共同着手起草我国银行业的第三部法律——《银行业监督管理法》。8月22日，该法草案首次提请全国人大常委会第三次会议审议，当时的草案共6章43条，从规范银行业监管行为的角度,具体规定了银行业监管机构、监管对象、监管目标和原则、监管职责和措施等内容。

　　作为银行业一部全新的法律，草案首先明确了银监会的监管范围——银监会在国务院领导下，统一监督管理全国银行业金融机构及其业务活动，除了监管银行之外，信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构，均纳入了其管辖范围。

　　同时，草案明确了银监会的具体职责，包括制定规章、审批银行业金融机构及其业务种类、审查股东、审批高级管理人员任职资格、进行非现场监管和现场检查、统一编制和发布全国银行业统计数据、指导监督银行业自律组织等。

　　在监管措施上，草案中有许多突破之处。草案规定，对未遵守审慎经营规则的，银监会可采取责令暂停部分业务，责令股东补充资本金，限制资产转让，限制分配红利和其他收入，停止增设分支机构审批，责令撤换控股人，调整董事、高级管理人员等强制措施；银监会有权要求与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监管谈话。这样的规定在国内的同类法律中尚属首例。黄毅强调，“银行监管责任重大，因此需要赋予监管人足够的权力”。但这样的措施是否真能有效促进银行监管，还有待实践证明。

　　以往的银行业监管重在单一的“合规”监管，草案则强调“合规”监管与“风险”监管并重。草案中大量引入了巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管核心原则》，“巴塞尔核心原则”为国际通行的银行监管原则，已成为强化世界各国金融稳定的有效手段。整部草案近2/3的篇幅采用了巴塞尔核心原则，明确规定银监会应当制定商业银行的审慎经营规则，并且可以与其他国家或地区的银行业监管机构建立合作机制，实施跨境监管。

　　银监会的权力约束问题，也在讨论中较多提及。草案中有多项条款对银监会进行约束，比如银行业监管人员应具备相应专业知识和能力，不得利用职务便利牟取不正当利益，不得在金融机构、企业中兼任职务；银行业监管机构应当公开监督管理程序，建立健全内部监督制度，对其工作人员履行职责的情况进行检查监督等等。

　　人民银行法：廓清央行职责

　　尽管三部银行法的出台呼声极高，但在制定过程中也几易其稿。这多少有点出人意料，却也在情理之中——如何充分协调银监会与人民银行的关系，显然是最为核心的原因。

　　过去，人民银行既要承担金融监管职责，又要制定货币政策。伴随着银监会的挂牌，监管职能脱离人行，“两者之间如果职责划分不明、协调不好，未来在政策制定和执行上就会纠缠不清，商业银行的一个婆婆也将会变成两个，经营负担将会加重”，有着多年金融从业经验的张涌涛律师不无担心地说。

　　“就如何划分人民银行和银监会的职责范围我们做了大量工作，但问题仍然很多。以信贷政策制定为例，它既与货币政策相关，又与银行信贷监管有关，货币政策偏重宏观经济调控，信贷监管则偏重风险防范，过去统一由人民银行货币政策司负责。如今银监会将银行监管职能分离出来，那是否该由银监会承担银行信贷监管之责呢？类似这样的协调工作，对《银监法》和《人民银行法》都是巨大的挑战。所以在修法过程中，只能对一些基本的问题达成基本的共识，对于不同的说法，只能靠时间来检验了。”黄毅进而指出，“在很多情况下，货币职权和监管职权之间存在着密切关系。这就要求在新修订的《人民银行法》中，既要明确划分央行和银监会的职责范围，同时又要在二者之间建立信息分享机制与监管协调机制。”

　　此外，现行《人民银行法》是1995年通过的，仅规定了市场准入机制，并未规定相应的市场退出机制，而退出机制既涉及对银行风险的管理，又涉及社会稳定。在黄毅看来，是银监会对银行的风险进行管理，包括发现、纠正和处置风险，而维护整体金融市场稳定的宏观职责则由人民银行负责，是此次修法和起草新法的一个成功之处。

　　今年8月《人民银行法修正案草案》在全国人大常委会一读期间，人民银行行长周小川在作说明时也表示，该修正草案中，人民银行在执行货币政策和宏观经济调控上的作用得到了强化，明确提出了其“防范和化解金融风险和维护金融稳定”的职能。

　　基于上述考虑，即将三读的《人民银行法修正案草案》加强了央行执行货币政策的职能，突出了央行在宏观调控和化解金融风险的作用，至于审批和监管金融机构的职能，则不再由央行承担。而为了实施货币政策和维护金融稳定，草案保留了人民银行六项必要的监管职责(详见资料)。

　　值得注意的是，在年初人民银行的“三定方案”(定职能、定机构、定编制)中，人民银行的九项检查职能悉数写入草案，惟有征信监管的职能并未写入草案。

　　征信监管职能即指人民银行有承办信贷征信管理工作，拟定征信业发展规划的职能。据人民银行有关负责人介绍，由于目前我国的社会征信工作还处于试点阶段，征信业务又需要多方监管，而部委之间征信监管分工不明确，故一时难以以法律的形式确定下来。

　　商业银行法：为混业经营预留空间

　　《商业银行法》并未像人们预期的那样有大的修改。针对《人民银行法》将银行监管职能从央行剥离，《商业银行法修正案草案》也作出相应修改，改由银监会对商业银行实施监管。此外，针对我国加入WTO的现实，草案还将个别与入世承诺不相适应的规则作了小规模的修改。

　　据参与此次修法的专家介绍，在修改中曾存在两种意见，一种意见认为1995年通过的《商业银行法》已不合时宜，需要按照国际惯例和标准重新制定，另一种意见则认为全面修改的时机仍不成熟。

　　张涌涛律师表示：“目前我国商业银行面临的一些重要问题，如混业经营还是分业经营、不良资产处理、金融稳定、落实WTO承诺等，这些问题至今尚无切实可行的解决方案。在这种情况下，全面修改《商业银行法》时机尚不成熟。”

　　另悉，此次《商业银行法》修改过程中的最大争议在于——商业银行能否走向混业经营？据权威人士透露，现行《商业银行法》第43条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。本法施行前，商业银行已向非银行金融机构和企业投资的，由国务院另行规定实施办法。”而在修正案草案中，该条款可能修改为“商业银行在中华人民共和国境内不得违反国家规定从事信托投资和证券业务，投资于非自用不动产或向非银行金融机构、企业投资”。

　　由此看来，在坚持分业经营的前提下，通过“不得违反国家规定”这一表述方式，草案为商业银行将来的混业经营预留了空间。

　　　“混业分业之争一直困扰着银行界，”张涌涛对《财经》表示，尽管商业银行大都希望混业，但修正后的《商业银行法》不作该项突破是有道理的。从整体上来看，商业银行在经营范围上混业，目前条件还不成熟。在我国，严格意义上的商业银行没有一家成立时间超过10年，其内部法人治理结构、业务种类、管理水平、人员素质都与国际水平相差甚远。

　　“就像小孩子才开始蹒跚学步，怎么可以参加成人的十项全能比赛？我并不是反对混业，而是时机不到。”张涌涛强调。-