市政债券破题 城市化进程将有望消除资金瓶颈

　　叶展

　　近年来，中国城市化进程日益加快，与之相关的市政建设需要巨资投入，这庞大的资金从哪里来，发行市政债券不失为一条可行之路

　　近10年来，中国城市化速度日益加快，然而，城市市政建设的步伐却显得相对滞后， 最主要的瓶颈在于资金。根据预测，“十五”期间，仅全国城市污水处理设施建设和垃圾处理设施建设的投资需求就在1674亿元左右。

　　如何解决这一资金瓶颈？近期，中国环境与发展国际合作委员会提交的一份课题报告引起了各界的关注。该报告认为，中国发行市政债券的条件正趋成熟，而且根据目前的现实情况，中国允许地方政府发行市政债券具有较大的可行性。

　　“准市政债券”早有出现

　　目前，市政债券发行在国内属于法律明令禁止的范围。1995年颁布的《中华人民共和国预算法》规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此，市政债券尚未成为我国债券市场中一个单独的券种。我国发行的大部分债券是全国性的基础设施建设债券，如国家电力债券、铁路债券和长江三峡债券等。

　　但在事实上，在一些地方，已经出现过类似市政债券形式的发行尝试。有些地方债券中有部分用于地方城市基础设施建设，具有一定的市政债券性质。比较典型的有由上海市城建开发总公司发行的上海浦东发展建设债券和重庆城市建设投资公司发行的重庆城建重点债券，债券发行期限大多为3年。

　　由于《预算法》规定地方政府不能发行债券，因此，这些地方政府在实际发行过程中，采取了一些变通的办法。如1997年发行的广州地铁建设债券，发债主体是广州市地铁总公司，但实际上是广州市政府负责偿还债券本息，在很大程度上已经是真正意义的市政债券。

　　有关部门也曾经提出过市政债券的设计方案。原国家计委经济政策协调司有关专家，曾经会同业界提出过我国市政债券发行方案的设计。当时的意见认为，我国已经具备了发行市政债券的条件，建议进行试点。为了保证市政债券试点的成功，试点城市的选择起码需要具备以下条件：城市经济发展水平较高，财政收人有保障，最好是直辖市或省会城市；债券市场发育较成熟，拥有较广泛的债券投资群体；有现金流稳定的市政项目，债券兑付有充分保证。

　　当时形成了两套设计方案：方案之一是由地方政府直接发行市政债券，政府对市政债券提供全面信誉和信用支持，政府把所有收入来源作为偿还债券的保证；方案之二是由城市建设投资公司发行市政债券，以项目的收入来偿还债券，政府以某一具体税项或其他法定规费收入形成的稳定的现金流对市政债券的发行提供担保。此外，对于发行主体、发行规模、发行利率和期限、信用评级和担保、兑付保证等问题，方案也做了详尽的设计。

　　话题摆上议事日程

　　中国环境与发展国际合作委员会提交的报告，无疑为市政债券的面世起了进一步的推动作用。

　　报告认为，随着资金条件和金融环境的逐步改善，市政债券的创新突破已经到了正式摆上议事日程的程度。一方面，目前中国居民储蓄已超过10万亿元，这为发行市政债券直接吸收民间资金创造了良好的资金条件。另一方面，中国已初步建立了市场经济体系下功能完整的金融组织体系、金融市场体系及金融监管和调控体系，市政债券发行所需要的金融环境已初步具备。

　　为此，中国环境与发展国际合作委员会课题组建议，应多方面开展工作，探索市政债券的应用之路。

　　首先，在中国经济发达地区选择一些重点城市进行发行市政债券的试点。中央政府应严格审批发行额度，严格限定市政债券的用途。值得注意的是，目前北京奥运会和上海世博会有关建设项目正在尝试发行市政债券筹集资金，这些试点为市政债券走上前台提供了很好的机遇。

　　其次，完善与市政债券发行相配套的政策。一是对市政债券的投资收益制订减免税政策以引导投资；二是向商业银行开放市政债券市场，在政策上允许商业银行投资市政债券；三是允许市政债券在全国性证券市场交易，并创造条件开办市政债券的场外交易，通过场内与场外交易，提高市政债券的流动性，降低投资风险；四是建立有效的市政债券的发行与担保机制，推进市政债券的市场化发行，确定合适的发行与承销主体以及发行方式，并运用合理的担保结构，落实担保及风险责任。

　　最后，建立市政债券优先用于城市环境基础设施建设的保障机制。据透露，一些城市政府对于环境基础设施建设以外的项目也希望发行市政债券，特别是收益较好的交通、供水等项目将成为债券发行的竞争对手。因此，必须综合运用政府的调控手段和市场机制，保障城市环境基础设施建设的资金要求，例如设立政府环保专门预算用于偿还债券等。

　　市政债券带来什么

　　在西方发达国家，市政债券是一种成熟的融资工具，已有100多年的发展历史。战后日本积极利用市政债券为城市基础设施建设提供资金，近年来许多发展中国家也积极发展市政债券市场。经验证明，市政债券作为一种金融工具，可以成为国家实施积极财政政策、扩大内需的有益补充，并为有巨大资金需求的城市基础设施建设开辟新的融资渠道。

　　目前，我国正处于城市化的加速发展阶段，从现有的融资体制来看，虽然在规模上形成了以信贷融资为主、财政与证券融资为辅的基本融资格局，但由于常常受到根深蒂固的财政融资方式和观念的侵蚀，三种融资形式不能相互协调配合，仍然难以打通城市化进程中形成的资金瓶颈。

　　中国投资学会副会长刘慧勇认为，市政债券的引入将为城市化进程提供更为有力的支持。在城市发展前期，需要大量的城市基础设施建设资金。但此时的城市经济并未发展到一定水平，城市财政税费收入较少而需要的投资支出较大，支大于收，由此决定了这样的时期需要适当多发行市政债券。当城市的各项基础设施都建设好了、不再需要加大投资的时候，城市财政必将出现大量盈余，可用于偿还以前所借债务。在税费收入少的时期发行市政债券，税费收入多的时期偿还市政债券，这是一种长期发展的战略考虑。对于发展阶段的城市来说，发行债券便于吸收劳动力参与城市建设，符合我国金融结构的调整方向，而且从信用评级到二级市场交易都有很成熟的经验可供借鉴。

　　更有专家指出，开放市政债券，不仅能促进城镇发展，还能为证券市场提供更为丰富的证券品种。近年来，我国证券市场在深度和广度方面都取得了长足进步，但就市场结构而言，依然是单一品种主导的市场，股票独大，并且股票与债券的比例失衡。市政债券的推出，可以在结构上弥补证券市场的重大缺陷。由于市政债券的信用等级介于国债和公司债之间，因此市政债券的利率可以低于同期限公司债利率，但略高于同期限国债利率。这样的金融商品，不仅居民个人可以购买，商业银行和各类投资基金、证券公司等均可介入。

　　清华大学经济管理学院金融系朱武祥教授认为，在社会公众储蓄资金、保险资金、社保资金长期安全保值和稳健增值需求日益增长的背景下，市政债券融资可以为储蓄资金、保险资金等提供风险匹配的固定收益证券投资工具。社会公众既是公用事业产品或服务的消费者，又是投资者，降低了公用事业投资的资本成本。同时，发展市政债券还有助于固定收益证券创新，促进风险管理技术的发展，并限制目前的公用事业上市公司过度股权融资行为和自由现金流增加风险的投资行为。