东北振兴中的政府角色 需要政治和行政体制改革

　　孙立平

　　东北振兴的一个重要问题就是政府的角色，更具体地说，是在东北振兴的过程中，政府、民间力量和市场机制各处于什么位置、发挥什么作用。

　　对此，首先必须明确的一个问题是，对于上述三个因素在东北振兴中的作用，必须用 一种动态的观点来看。也就是说，在东北振兴和发展的不同阶段上，上述三个因素所处的位置和所将发挥的作用是不同的。如果可以将经济的发展区分为政府主导型与市场主导型两种的话，那么可以认为，在东北振兴和发展的过程中，将会有一个从政府主导型发展向市场主导型发展转变的过程。

　　在有关东北振兴的讨论中，我们经常可以看到这样一种主张：转变政府职能，实现政企分离，发挥市场和民间力量的作用等。而且，更有人论证，东北目前无论是市场化的程度还是民营企业的发展都远远落后于其他一些地区，特别是东部经济发达地区。因此，要振兴东北，就必须市场化改革。应当说，类似的结论是有根据的，其主张在理论上也是正确的。但问题是，如果不顾东北现有的基础与优势，盲目照搬东部沿海地区的发展模式，对于东北的振兴来说，将很可能是有害无益的。

　　如果研究一下发展中国家“后发外生型”现代化的过程，就可以发现，在这些国家现代化的过程中，特别是在其初期的阶段上，政府往往起着非常重要的作用。其原因就在于，那里的现代化不是在自身的基础上生长起来的，而是在外部力量的刺激下开始启动的。因此，在那里，缺少土生土长的现代化力量，政府不得不在其经济和社会发展中扮演非常重要的作用。熊彼特就指出，由于在发展中国家缺少民间企业家，因而政府有时不得不扮演企业家的角色。这个特征突出表现在东亚国家和地区现代化的过程中。当然，在今天我们能够清楚地看到这种发展模式会导致的种种弊端，特别是90年代后半期发生在亚洲的金融风暴告诉人们这种模式带来的消极后果会有多大，但在当时，政府积极介入经济和社会发展过程，在其中发挥主导作用，在很大程度上是别无选择的。因此，问题不在于当初是否做了这种选择，而是在后来的过程中没有适时地实现转型。其实，在中国过去20多年改革和发展的过程中，也可以看到这样一种转型的轨迹：在改革和发展的最初阶段上，政府在经济发展中起着重要的作用；随着市场因素的发育，民间的经济力量开始发展起来；在民间力量不断发展起来之后，政府对经济活动的直接干预在不断减弱，民间和市场的力量越来越起着主导性的作用。

　　一个国家的发展是这样，一个地区的发展也是同样的逻辑。在东北，有两个因素对民间市场力量的发育构成了严重的制约。一个是其肥田沃土的自然条件，使得这里的人们在农业经济时代谋生相当容易，自给自足的生活条件使得温州那样地方性的商业文化难以在这里孕育和形成。另一个因素是，在1949年之后的计划经济体制中，这里是大型国有企业的集中地，有的城市甚至就是由几个特大型的国有企业构成的。小企业以及与小企业相联系的市场经济文化一直发展不起来。这也就是东北的工业基础那么好，但乡镇企业的发展却远远落后于珠江三角洲和长江三角洲，甚至落后于山东的原因之所在。近些年来，随着全国性市场取向改革的进行，东北的民营企业开始有所发展，也涌现了一些在全国有一定影响的成功的民间企业家，但就整体来说，东北民间的经济力量无疑是薄弱的，民间的市场经济文化无疑也是薄弱的。在这种情况下，政府在振兴东北经济的过程中扮演主导的角色，甚至在一定意义上采纳政府主导型的发展模式，将会是理所当然的事情。也正因为如此，我们可以看到，在最近的一段时间里，东北地方政府在招商引资、国有企业重组、产业政策的制定上发挥着极为积极的作用。

　　对于政府在经济发展中主导性作用的具体含义，已经有许多讨论甚至成熟的定论，我们这里不做多余的讨论，但对于其中涉及的另外几个因素，必须给予足够的关注。

　　第一，政府在经济发展中的主导性作用会对政府本身提出更高的要求。实施政府主导型发展模式，国家的经验教训告诉人们，廉洁高效是政府能够在经济发展中发挥主导性作用的前提。从这个角度来说，东北振兴决不仅仅是一件纯粹经济上的事情。在一定意义上可以说，东北要振兴，首先需要一场政治和行政体制的改革。这种政治和行政体制改革的目标，就是建立一个开明、廉洁、高效的政府，以适应对政府角色的要求。在今天的中国，投资者对投资环境评估的一个基本因素就是所要进入的地区地方政府的状况。开明、廉洁、高效是对这些地方政府的最基本的要求。如果地方政府只是一味地着眼于对于外来资金的优惠政策，而不改变自身，是很难在经济振兴的过程中真正发挥主导性作用的，甚至很难发挥积极的作用。

　　第二，政府发挥主导性作用的方式问题。山西的吕日周曾经提过一个口号，叫做“政府创造环境，人民创造财富”。其实这个口号还可以改一下，叫做“政府创造环境，市场创造财富”。但不管怎么说，政府在促进地方经济发展中的一个重要作用，就是创造有利于经济发展的环境。就东北而言，所谓环境中的一个重要内容就是市场经济的规则。讲义气、重人情、办事论“关系”，是东北地方性文化的重要组成部分。而这种地方性文化与现代市场经济往往是格格不入的。现代市场经济是建立在法治和规则的基础上的。缺少规则意味着经济活动不确定性和风险的增加。尽管局内人知道，风险其实并没有局外人想象的那么大，但对于这种地方性文化了解甚少的局外人来说，往往会将之视为畏途。因此，政府在经济活动中最重要的作用之一就是确立和完善市场经济的规则。

　　第三，在动态的过程中促进市场和民间因素的发育。如前所述，对于政府、市场机制和民间力量在东北振兴中的作用，必须用一种动态的观点来看。政府在东北振兴中的作用只能、也必然是阶段性的。因此，在政府发挥主导性作用的同时，必须积极促进民间因素和市场机制的发育，以此为东北的长远发展创造动力和条件。