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本报记者蒋明倬 田毅吉林、北京报道
“仓禀实而知礼节。”2000多年前的管仲肯定没有踏足过东北的白山黑水。否则，他眼里的粮食问题一定不止关乎于诗书礼仪。
现在，一个比振兴东北老工业基地更为艰深的老话题慢慢浮出水面：在号称“中国粮
仓”的东北三省，粮食补贴缺口日益严重。此难题潜伏长达十年，如今已到了迫在眉睫的地步。
一个本意为民的粮食风险基金政策，经过数度变迁，反倒蜕变为地方政府、农民、粮食企业、财政和银行之间利益纠葛的根源。事件本身也为中国老粮食基地的改造提出了新的拷问。
千亿欠账
我国建立的是中央、省、地、县四级粮食风险基金制度。从1999年开始，中央财政对各省(自治区、直辖市)实行了粮食风险基金包干，即需要地方政府提供配套资金。
“按1999年国家实行粮食风险基金包干办法，国家要求我省每年配套粮食风险基金12.1亿元，这远远超出了我省财政承受能力，每年的配套资金无力安排到位。”吉林省政府一官员告诉记者。
记者从吉林省有关渠道了解到：1997年到2002年间，吉林省共欠37.75亿元粮食风险基金配套资金，国家财政三次通过预算扣款强制到位8.9亿元，吉林省两次通过向商业银行借款解决20.55亿元，尚欠配套资金8.3亿元，加上今年仍有8.7亿元资金缺口，共计17亿元还需要继续通过向商业银行借款解决。
来自辽宁省财政厅的数字显示，截至2001年9月底，全省粮食购销企业共有陈粮73亿斤，财政部门需要拿出20多亿元为其销售实行补贴。
黑龙江省财政厅一位处长在电话中向记者透露，1999年前，该省这部分资金缺口为7亿元左右，之后几年缺口为6亿元左右。“我们正在向省里和中央打报告，希望能向商业银行借款”。
“上世纪八十年代粮改时只有300亿元的挂账，现在虽然没有具体数字，但估计有上千亿元。东北三省和内蒙古自治区是北方粮食主产区，估计实际粮食补贴缺口资金在全国的1／3左右。”原农业部政策法规司司长郭书田给本报记者算了一笔帐；还有学者认为，目前的挂帐虽无具体的统计，但是几千亿元是一定有的。
“31号文”脆弱之结
1993年，国务院决定推出粮食收购保护价制度——粮食风险基金于是出台。次年，《粮食风险基金实施意见》即国发(1994)31号文件有了新的说法：“粮食风险基金是中央和地方政府用于平抑粮食市场价格、补贴部分吃返销粮农民因粮食销价提高而增加的开支，是实施经济调控的专项资金。”
当时决策层的初衷是鼓励农民的种粮积极性。但是，十年之内此政策的一个“副产品”形成了“新”的债务链。于是，历史遗留问题不断横亘在继任者面前。
1999年，国务院出台《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的通知》(国发〔1999〕11号)，中央对地方粮食风险基金补助实行包干办法。此前，中央和省财政所承担的比例为1：1.5，缺口部分分摊比例为1：1；此后，各地的配套资金必须纳入地方财政预算设在农业发展银行开设的粮食风险基金专户内，按期将补贴拨给粮食购销企业。“粮食风险基金缺口对地方政府来说压力巨大。”黑龙江农业厅一位官员在电话中对记者说。记者调查发现，东北三省很多地方政府除了向农业发展银行这一政策性银行贷款外，不少还向商业银行借款。
记者从财政部了解到，2001年，几部委联合下发《粮食风险基金监督管理暂行办法》(财建2001691号)，其中规定：对地方财政特别困难的部分粮食主产区，在当年安排的地方配套的粮食风险基金高于上年的前提下，对确实无法足额到位的缺口部分，继续实行经批准向商业银行借款的办法。这一条文后成为许多地方政府向商业银行担保贷款的政策依据。
在省级财政捉襟见肘、力不能及的情况下，商业贷款成为惟一的解决通道。
吉林省农业发展银行人士向记者证实了吉林省曾通过向商业银行借款20多亿元解决这部分资金缺口问题。
无论是从哪一间商业银行贷款，几十亿的粮食风险基金缺口的贷款都已成为历史陈帐——8年的还款期有的已过，新帐旧帐中有多少已列入东北地区商业银行的不良贷款，目前还未见官方正式的统计数据。
“霜降”之后
到了1998年，“31号文件”终于受到现实的挑战。
粮食流通体制改革提速，粮食风险基金的补贴制度出台，突出重点是在量上有所增加。经过这一制度的激活，一个地区生产粮食越多，配套的资金也就越多；保护价越高，敞开收购得越多，地方财政的负担就越重。从表面上看，地方政府可以多得中央的风险基金补贴，但是得到补贴越多，地方政府配套的基金也要升级。据统计，1998至2000年中央财政对粮棉油政策性价格补贴分别为565.04亿元、492.29亿元和758.74亿元，但是地方仍然难以应付。
目前中央、省财政与市、县财政分别负担76%和24%，虽然市县比例不高，但是绝对额比较大，有些地区粮食的风险基金配套额已经占当年财政收入10%-20%。在有的产粮区已形成“粮食大县，财政穷县”的固定模式。吉林省九台市财政局的一位官员对记者说：“九台市粮食风险基金一年要3000万元配套资金，不能及时到位的由省财政统一向银行贷款垫付，年底再扣还；而九台市当年的财政收入才1.2亿元，光是粮食风险基金一项就占了1／4。”所以，县官们深叹，粮食风险基金的制度化、基金基数的增加以及“多生产多补贴”的原则使产粮区政府财政犹如“霜降”。
大多数国家的粮食政策是从确保粮食安全的角度设计和安排的，因此有学者提出异议，“国家粮食政策应该重点放在产区”。近几年来，产粮大省要求调整中央和地方粮食风险资金的比例、要求重点向粮食主产区倾斜的呼声也越来越高。
粮食问题的背后是农民问题。粮食风险基金的建立是想间接补贴农民。“从实践中看来这一目的难以实现。”湖南省社会科学院经济研究所的邓大才这样评价。他认为粮食部门作为一个市场主体，要追求自身利益最大化；另一方面，它又要让利于民。这本身就是一对矛盾。
谁来买直补试点的单？
粮食政策的纳新终于到了时候。
2001年，国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，要求探索如何把国家对粮食的财政补贴真正补给农民。2002年，吉林省东丰县、安徽省来安县等被列为粮食补贴方式改革试点。
吉林省东丰县2002年补贴农户7.87万户，兑现粮补资金2155.3万元。目前，粮食直补试点资金主要来源于粮食风险基金。吉林省现有的粮食风险基金全部用于粮食的储存、销售和利息补贴等方面，实际支出尚有非常大的资金缺口。根据测算，吉林省用于库存粮食补贴、地方储备、促销、出口等方面的必要支出预计需要48.5亿元，而吉林省现有粮食风险基金只有38.3亿元。因此，通过粮食风险基金解决粮食直补问题目前无法做到。
据统计，2002年安徽在两个试点县共直接发放补贴资金近4000万元。由于改革是以试点的方式进行，财政部门每年仍然还要支付给两个试点地区老库存粮食利息费用补贴近8000万元，而试点同时还要支付给农民，这就为财政部门造成双重压力。安徽省财政局经济建设处的有关人员介绍，安徽省近3年粮食风险基金缺口还有10亿元，现在正请求中央协调解决。
温家宝总理今年10月28日在国务院召开的农业和粮食工作会议上指出，要继续推进粮食流通体制改革。重点放在保护粮食主产区和农民种粮积极性上，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴。明年从粮食风险基金中拿出一部分，主要用于补贴粮食主产区的种粮农民。
有关官员曾经对媒体表示：“国家不能另外再拿一块钱做这项事情，以前大规模搞还遇到这么多障碍，这个事情只能是试点研究，整体的方案现在还没有，但一定要往这个方向走。”
据国务院研究中心一位参与政策制定的研究员向记者透露，国务院可能在下半年出台政策，明年的“直补”试点将推广到全国，粮食风险基金将不复存在，但中央和地方财政仍将为“直补”出资。
“我们现在只有寄希望于粮食流通体制的再次改革，能降低库存，减少补贴，而以往的旧账到不能再拖的时候只能向中央申请抵减政策了。”黑龙江省财政厅那位处长说起前路很是无奈。
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