田凤山之后的土地新政

　　本报记者 姜洪桥 曹盛洁 北京报道

　　国家五部委联合派出的10个督察组正在全国进行土地核查。国土资源部的一位官员说，土地核查预计在年底结束，而这些工作是为出台新的土地政策做铺垫。呼吁已久的《土地利用规划条例》正抓紧筹备；《土地管理法》将重新修订；国土资源管理体系将实行垂直管理也正在被政府考虑。

　　一切都在显示“土地政策将有重大调整”。严金明证实了这一点。严是全国土地利用总体规划专家小组的成员。

　　据悉，第三轮全国土地规划工作已在包括上海、浙江在内的全国14个地市、12个县开始调研和试点，此项工作将于明年全面启动。这是继1987年及1997年之后的第三轮全国土地整体规划工作。

　　年终，“土地”问题骤然凸显。10月28日，十届全国人大常委会第五次会议经表决通过决定，免去田凤山的国土资源部部长职务。国务院在提请任免的文件中说，“田凤山同志因有严重违纪问题，正在调查”。尽管外界普遍猜测田凤山被免职主要与其在黑龙江省任职期间的腐败案有关，但时值五部委组成的10个督察组正在全国进行土地核查之际，不免令人对目前土地管制状况产生联想。

　　第三轮土地规划

　　“新一轮全国土地总体规划将修编至2020年的土地规划，重点将解决两个问题：一是要符合市场经济发展需要，二是对超规模开发进行压缩和控制。关键是要研究如何处理社会经济发展和土地保护的关系。”严金明说。

　　与规划工作同时进行的是政府在配套保障政策方面的一些动向。有消息称，长期以来国土资源管理工作采用五级审批办法，各省国土部门只管业务不管人事的状况将发生改变，国土资源部将采取类似于银行的垂直管理模式，这种新模式在几个月前就已被高层多次考虑。在立法方面，有业内人士透露，《土地管理法》将进行修改，调整重点是市场条件下如何合理利用以及土地征用过程中如何保证被征用者的利益。

　　由于有前两轮规划执行不力的教训，人们对规划的强制性多有关注。此前，坊间普遍流传政府是在卫星监测之后才发现大面积违规开发用地的说法，这一说法得到了严金明的认可。严金明声称，在第三轮的规划后将会有覆盖全国的卫星动态监测系统。而且新一轮规划后政府对各地方超指标开发用地的惩处力度将会加大，在规划许可上实行更加严格的制度。

　　正在参与整个土地管理立法体系研究的严金明称，没有将《土地规划法》单独立法是土地被滥用的一个重要原因。这种情况将被改变——呼吁多年的《土地规划法》已经取得一定进展。国土资源部在2002年底开始组织专家深入研究，预计将以条例的形式面世。《土地规划法》和《土地管理法》是并行在《土地法》之下的两部姐妹法，而《土地规划法》将涉及土地规划审批、许可和修订的详细条例。

　　土地功过

　　1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过修改宪法草案，将原宪法中禁止土地“出租”一款一笔勾去，土地不可流通近40年的状况一去不返。至1990年国务院颁布的55号令，即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地开始成为中国经济转型历程中的重要角色。

　　在十余年间，土地释放出了巨大的能量。仅以中国人民银行公布的2002年第三季度货币执行情况报告显示，“2001年房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，间接贡献率为0.6到1.2个百分点，两者相加共计1.9到2.5个百分点”。这一数字基本代表了1998年以来房地产业对国民经济的贡献作用。

　　由于银行信贷的杠杆作用，只要有渠道圈地，开发商只需投入少量的启动资金，即可运作地产项目。这令土地批租泥沙俱下。国土资源部执法监察局常嘉兴副司长曾对媒体透露，今年上半年，全国发现各类土地违法行为超过10万起，涉及土地面积39133.33公顷，其中耕地19400公顷。

　　越来越热的土地流转与有限的土地资源之间的矛盾显而易见。今年1月份，时任国务院副总理的温家宝做出批示：“国土部门管理松弛，有的甚至执法犯法，给不法分子大开方便之门”。

　　2月20日，原国土资源部部长田凤山召开电视电话会议，表示国土资源部将利用半年时间，集中治理整顿土地市场；8月8日，五部委联合派出土地督察组督察土地工作；9月19日五部委联合督察组召开第三批督察汇报会，联合督察组有关负责人公开表示，“特别是涉及到规划问题、土地收益问题，国土资源管理部门的监督往往处于软弱状态”。在10月14日发布的中共中央十六届三中全会公报中，逾300余字的章节事涉土地问题；当天，国土资源部部长田凤山被“双规”。

　　事实上，土地问题的严重性早在2002年就已经凸显。2002年11月27至28日，在国土资源部的一次内部会议上，田凤山对土地工作的指示是“发现典型、树立典型、宣传典型”。但13天之后的2002年12月11日，国土资源部召开了一次紧急会议，会议主旨是研究贯彻落实时任副总理的温家宝在新中国地质工作50年暨中国地质学会成立80周年纪念会上的讲话意见。田凤山说：“中央对明年国土资源管理工作指明了方向，提出了明确要求。”2003年元旦前夕，国土资源部下发了《关于报国务院批准的土地开发用地审查报批工作有关问题的通知》。

　　但起始于2002年末的这些举止，并没有让五部委联合派出的督察组看到土地整改的有效图景。

　　两轮土地规划的教训

　　起始于1987年及1997年的两轮土地规划，事实上并未得到有效的执行。土地出让成为地方政府获取财政收入的重要渠道，随之而来的代价就是耕地的减少和一些地方当政者的寻租行为。

　　第一轮土地规划是伴随着国土资源部的成立而出台的。1986年国家制定了第一部《土地法》，成立了国土资源部，随后出现了第一轮用地热，并由此产生了土地管理的需要。国土资源部成立后的第一件大事就是编制土地利用总体规划以及1990年到2000年的土地规划。

　　全国土地利用总体规划专家小组成员严金明坦言：“这一轮土地规划没有起到实际作用，基本没有实施。北京、江西和西藏等地区则根本没有编制土地规划。”

　　1992年之后形成第二轮用地热，此后政府开始强制性取消土地开发计划。1997年国家开始第二轮土地规划工作，编制到2010年的总体规划，并明确规定非农业人口在50万人以上的城市，其规划都要经过国务院审批。但是这一轮工作中各地发展水平参差不齐。在第二轮规划中北京各区县用地规划实质大多没有获批。尤其是自2000年开始的圈地热潮中，浙江、上海、江苏、山东等沿海省市全面突破规划。截至2002年底，山东已经使用规划用地的80%，浙江甚至超过99%，一些地区5年就用完了10年的指标。

　　造成“寅吃卯粮”现象的直接原因在于国土规划管理的机制问题。土地利用问题原则上由中央政府掌控，但实际由地方具体操作。严金明认为，从技术上看，中央只管大的方针政策，对用地实行宏观调控，真正的操作权在县和乡一级政府手里。全国的土地规划图是1：150万的比例，中央无法具体察看和修改，而县级规划图是1：50000，乡级规划是1：10000。它们可以修改土地规划，把基本农田修改为建设用地。而且县乡修改后的规划只要报请省里批准就可以，有的甚至委托地市审批。于是一些地方甚至出现了每逢违反规划项目就修改规划的现象。

　　对一些地方政府在“经营城市”的口号下的“卖地风”，经济学家巴曙松分析，如果是一个或者几个城市在“土地经营”方面出现问题，那可能是这几个城市的经营理念和运作的问题。如果是在较大范围内出现这种问题，那么，这必然是制度性的问题。