央行财政部1500亿借款8年纠葛 人大出面调解

　　本报记者 孙铭 北京报道

　　剪不断，理还乱。

　　央行与财政部的借款问题，终于提交给了国家最高权力机构裁决。本月23日召开的全国人大常委会第5次会议，正式讨论了国务院提交的《关于规范处理1995年以前中央财政向人 民银行借款问题的报告》。

　　23日上午的第一次会议上，委员们听取了全国人大财政经济委员会对国务院这个报告的审查意见，财经委副主任委员刘积斌就审查意见作了汇报。26日上午的会议上，委员们再次就这个报告进行了审议。

　　至此，虽然最终结果尚未确定，但一直趴在央行账上的1582亿元政府借款，已经显出了彻底解决的希望。

　　财政部的苦衷

　　财政部向央行借款，是在当时财政窘迫情况下的无奈之举。

　　据介绍，1995年之前，财政支出大于财政收入的部分，除了一部分依靠发行国债外，其余的都是通过向央行借款来解决。当时的央行基本是财政的“出纳”，独立性问题根本无从谈起，货币政策操作受到极大干扰，严重的通货膨胀问题在所难免。“当时的财政预算是软约束的，一旦出现了财政赤字，政府从哪儿找钱？最方便的途径就是向央行借钱。”对外经贸大学金融系主任郭红玉说。

　　1993年，国务院下发通知，要求财政不得向央行借款。同年12月25日，《国务院关于金融体制改革的决定》正式下发，文件要求“财政部停止向中国人民银行借款，财政预算先支后收的头寸短缺靠短期国债解决，财政赤字通过发行国债弥补”。此后，《预算法》和《中国人民银行法》相继颁布实施，这两部法律正式以立法的形式切断了财政和央行的直接联系。其中《中国人民银行法》第28条明确规定，“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”

　　但过去的问题已经存在。截止到1994年年底，财政累计的借款已经高达1582亿元。如何偿还这笔借款，成了财政部的一块心病。

　　据悉，财政部原计划用财政盈余逐渐还清这笔借款，但是1998年以后，我国政府实行积极的财政政策，财政赤字进一步加大，每年都要发行1000亿元以上的国债才能满足财政支出的需要。原先设想的依靠财政赢余来偿还央行借款的计划，因此被搁置起来。

　　改革开放以来，除了1985年财政出现盈余外，其余的年份都是财政赤字。郭红玉分析，由于国民收入分配向单位和个人倾斜，财政收入占国民收入的比例下降，中央财政收入占国家财政收入比例也持续下降；然而，在财权分散时，事权并未同步下放，财政收支结构未能适应经济形势转变而同步转变，财政支出有增无减。在这种情况下，财政部只好向央行伸手借钱。

　　央行的理由

　　在央行看来，借债还钱天经地义——是财政部借的钱，当然需要财政部将钱如数奉还。

　　央行一位研究人士认为，财政部欠央行的借款，必须有相应的资金来偿还。否则，央行只能通过发行货币的方式来弥补这个窟窿，这相当于由全体的货币持有人来分摊这个损失。而央行通过这种方式投放的是威力巨大的基础货币，这样的方式可能引起严重的通货膨胀。

　　该人士透露，自1995年以后，央行与财政部一直试图解决这个历史遗留问题，但每次都是无果而终。

　　“财政部与央行的借款不同于一般的借款，两者都是政府的组成部门。”央行这位人士说，央行的收支要接受财政部的管理，央行的赢利上缴财政，亏损也由财政弥补。两个部门之间千丝万缕的联系，更增加了解决问题的难度。

　　时间转眼到了2003年。随着新一届政府上任，央行货币政策的独立性也有了相当程度的提高。不仅货币政策委员会的构成进一步优化，金融监管的职能也从央行分拆出去。

　　而日前据央行货币政策委员会委员李扬透露，央行制定和执行货币政策，将由原先考虑的两个目标——币值稳定和经济增长，转换成为单一目标——币值稳定。这样，央行似乎更有理由提出要尽快解决政府欠款问题。因为在经济增长不作为货币政策主要目标的前提下，已经没有理由因财政借款问题悬而未决影响到币值稳定。

　　“铸币税”设想

　　在业内人士看来，讨论财政与央行的借款，“铸币税”的问题是无法绕开的。

　　所谓“铸币税”并不是一种真正的税种，而是理论上对货币发行收入的界定。在金属货币时代，基本上不存在货币的发行收入。但当货币形式发展到信用货币时代，货币发行从技术上脱离了实体经济的束缚，成为一种能为发行者带来发行收入的特权。西方政府曾以“铸币税”的形式对私人银行发行现钞课税，作为允许他们拥有货币发行特权的交换。

　　而“铸币税”是由财政使用还是央行使用，一直是争论的焦点。

　　“从形式上看，由于央行垄断了货币发行权，货币发行收入归中央银行一家拥有。但是，如果财政不归还央行的借款，也就是财政赤字货币化，那么财政部将获得‘铸币税’。”郭红玉分析说。

　　也许，通过将铸币税转移到财政部，不失为一条解决办法。对此，中国社科院世界经济与政治研究所余永定教授认为，从理论上说，中国政府可以增加财政赤字，并通过使财政赤字货币化的方式最大限度地征收铸币税。短期来看，这是一种最方便、成本最低的赤字融资方式。然而，这又是一种非常危险的游戏。在历史上，这种政策几乎无一例外地给实行这种政策的国家最终造成了经济灾难，而我国目前的财政状况还远未糟到需要使财政赤字货币化的地步。

　　证券化思路

　　财政赤字货币化的方式显然不可行，但财政部偿还借款亦是心有余而力不足。

　　“单纯强调财政部还款是没有意义的。”郭红玉说。

　　“可以尝试将这些借款证券化，这是目前最好的解决办法。”她表示，将这些不规范的借款转换成比较规范的债券，由中央银行持有这些债券。

　　郭认为，证券化的解决办法可以收到一石多鸟的效果。由于央行需要进行公开市场操作，但工具不足，如果将这些借款转成可供央行进行操作的工具，无疑会极大增加央行操作的便利。证券化方案的优点还在于，它在有效增加央行持有的有价证券余额的同时，不会形成新的基础货币投放——基础货币在转换前就已经投放了；对中央财政也不会形成太大的压力——中央财政在转换前后都必须对该笔债权支付利息。

　　但是，由于这种债券是财政部作为债务人，具有国债的性质，需要全国人大的批准。分析人士指出，央行与财政部的借款纠葛之所以提交全国人大讨论，最终的解决途径可能就是这种证券化的思路。

　　“除了转换成规范的证券以外，也不排除财政部将借款转成对央行的资本金，或者冲减央行上缴财政部的利润。”郭还提出了其他思路。