国家五部委联手督查重庆100个非法园区的真相_国内财经_财经纵横

国家五部委联手督查重庆100个非法园区的真相

http://finance.sina.com.cn 2003年10月22日 07:53 21世纪经济报道

　　特约记者文静重庆报道

　　中国地产是一袭华美的袍，国家五部委的重庆督查之行，却让人看到了繁星般的蚤子，爬向土地的监管之手。重庆176个开发(园)区，竟有100个未经合法批准

　　这是刚走不久的国务院联合督查组对重庆开发园区的论断。督查组带来的是地震：59

个开发园区被撤销，一批人员受处罚，非法圈地严重的铜梁县自撤12个园区……难怪督查组副组长束克欣说，“重庆的园区问题不少，整治力度在全国也非常大。”

　　整治正在产生连锁反应。

　　万向集团本来计划来渝合资生产汽车零部件，但因准备落户的园区审批权限不够而已被撤销。万向的失去留下了困惑——全国其他和重庆同样存在的非法园区都一撤了之？还是在招商引资面前让路？“空壳”园区

　　督查组看到了蚤子竟如此大胆，甚至有“空手道”在挥舞。9月9日至17日，重庆掀起了督查风暴。由国土资源部会同国家发改委、监察部、建设部、审计署组成的联合督查组，对万州区、渝北区、高新区管委会、经济技术开发区管委会等土地市场整顿情况进行了重点督查并形成报告。

　　面对督查组，重庆市领导汇报称，以政府办公厅的名义撤销了59个不符合设立条件的开发园区。记者看到在这份长长的名单中，有23个园区的位置是“尚未定点”。经统计，万州区被撤的21个园区中，有15个“尚未定点“。北碚区北大迪马信息科技园“尚未定点”。而重庆主城区中，数巴南区“尚未定点”的最多，达7个。

　　什么叫“尚未定点”？巴南区国土局监察科李科长解释：“园区只是挂名而已，大部分连地都还没征，这是名副其实的‘空壳’园区。”

　　据介绍，这些“空壳”园区分两种：一种是想另外征地，引进项目，但至今没有一家企业正式入驻，如华侨工业园；另一种是在原有的旅游景点上做文章，根本就没有划定一块地，也要挂上“某某旅游园区、示范园区”的牌子，如南湖水土保持生态旅游园区和东温泉生态观光农业示范园。难怪，该监察科负责人称：“你到实地去，可能连园区的影子都看不到。”

　　“扛块牌子的真正目的是为了招商引资。”巴南区经委主任、该区特色园区办主任刘荣明一语道破。

　　据称，成立开发园区后，各部门相继出台各种“土政策”吸引投资，甚至可以和投资商边谈边定，如土地廉价出让，减免土地增值税、免费平地、付款方式灵活等。这些擅自出台的政策比国家有关规定大大优惠得多。搞机电产品的投资者陈江荣说，铜梁县一高科技开发园区提出，地价比邻县整整便宜一半，每亩3.5万元，三年之内免25%的土地增值税，合同一签就免费平地，水电气接到厂门口。此外，付款可以两个月先付60%，一年之内再付清。

　　但结果呢？由于空壳园区大多规模小，布局分散，档次又低，不少企业洽谈了很久，却少有正式入驻。陈江荣的油墨机器生产迟迟未和铜梁该开发园区签定协议。而记者得知，九龙坡区一知名房地产开发商准备入驻巴南一工业园区，最近已撤退。

　　大量空壳园区造成的问题还有，批准的园区规划用地面积已大大超过了全重庆原计划630平方公里的园区建设用地总量。园区规划面积过大，部分园区成为了对土地利用总体规划的计划外“超生”。越权审批成风

　　大面积的“超生”是因为地方部门的越权。西部第一个国家级开发区——重庆市经济技术开发区(以下简称经开区)，在这次督查风暴中被查出了大问题。

　　去年6月27日，经开区管委会协议出让给一家房地产开发公司用地，据当地媒体称，项目占地面积达49万平方米，堪称大盘。按合同，在今年6月30日前管委会应收取出让金2.26亿元，但到国务院督查组抽查时实际只收取了6400万元。这完全不符合经营性土地使用权公示出让的规定。督查组已将此事记录在案，待进一步审计后追缴出让金。

　　这只是违规操作的冰山一角。督查组了解到，经开区管委会在土地审批和供给上“三大”越权：自主办理开发区内国有土地的划拨和出让，自主签订土地出让合同，自主收取并使用出让金，全部不合法。土地审批和供给只能由市县级政府依法行使，出让合同由市县政府的土地行政主管部门签订。经开区管委会不是一级政府，何来这么大的支配土地的权力？

　　督查组指出，经开区管委会要立即停止签署土地出让合同——这些合同没有法律效力，将来还可能引发财产纠纷。同时，经开区管委会直接收取土地出让金，是坐收坐支行为，应由市政府集中统一管理土地，出让金按收支两条线管理。

　　经开区是重庆市级别最高的两个开发区之一。重庆市176个开发(园)区中，除它和高新技术开发区由国务院批准设立外，市政府包括原四川省政府批准设立的共74个。比经开区管委会越权审批更严重的是，其余100个开发园区连“出生”审批都是不合法的。

　　按规定，只有国务院和省、自治区、直辖市政府可以批准设立开发区。然而，督查组称“其余那100个出自区县政府、区委县委之手，甚至开发区管委会、乡镇政府都在设立。”

　　在督查组到来的9月中旬，记者发现，位于巴南区鱼洞镇的大江工业集团门口的指示牌被人涂掉了。之前，这里大大小小的路牌都清楚的写着“大江工业园区欢迎你。”据介绍，这里占地面积5000亩，正式职工1800多人，除了大江集团外，还有6家合资、独资企业，以生产专用整车、重型车、汽摩零配件为主。大江工业集团总经理助理周健对记者说：“上面说要检查，鱼洞镇政府叫把园区牌子撤了，不知道什么时候恢复。”

　　据记者了解，早在2001年10月，巴南区主要区领导、部门领导和大江工业集团及合资企业的老总们成立了协调委员会，同意成立大江工业园区并挂牌。但一直至今，周健也没有看到过正式文件的出台。实际上，两年来，这个工业园区挂牌后和原来的企业集团并没有两样，没有新增一家企业。

　　像这种由当地做主，不管有无必要就封园区帽子的区县远不止巴南区。潼南县把重复建设的若干个自封的“特色工业园区”撤了，只剩了一个；渝北区龙溪开发区撤了，原因是“该地区本处主城区，区委区政府自己批的这个园区没有实际意义”。该区国土局有关人士称。

　　那么，这些越权审批的园区当初是如何出笼的？重庆市国土房管局有关负责人称，一方面，什么叫园区？园区的最低投资额是多少？国土部门均无相关规定，这就给区县甚至乡镇一级政府留下了空间——为了地方利益和政绩，各地都大力发展园区；另一方面，园区的管理“乱得很”，比如经委就管工业园区，至于其他园区该谁管，重庆市一直没有一个统一的园区管理部门。逃避“招拍挂”的圈地

　　督查组还发现，大量的土地通过地下转让了出去。开发园区混乱的根子是土地问题。通过招标、拍卖、挂牌(业界简称“招拍挂”)出让国有土地使用权被誉为土地使用中的“阳光工程”。然而，在大规模的圈地运动中，“招拍挂”在重庆还是阴影重重。

　　目前，重庆市主城区商业、房地产开发等经营性用地招标、拍卖、挂牌出让率达到了100%。但督查组认为，重庆全市平均只有65%，主城区外的部分区县(自治县、市)尚未实行“招拍挂”。

　　没有实行“招拍挂”的后果是什么？从今年2月整顿土地市场秩序开始到现在，重庆市清查出土地非法入市用于房地产开发的共22宗，达27.06公顷。其中，划拨土地非法入市24公顷，集体土地非法入市3.06公顷。

　　督查组称，重庆土地非法入市的行为主要有三种。

　　一是非法圈地搞房地产开发。巴南区群众给国土资源部田凤山部长去信，举报巴南区利用集体土地搞别墅开发。今年7月，巴南一品等地500亩地未经依法征用，更未经“招拍挂”出让，巴南区政府就同意开发商进场开发全兴庄园别墅。这是非法入市，同时违背了国家年初确定的停止别墅供地。在重庆市领导和国土、监察部门的严厉查处下，巴南区相关领导已受到处罚。

　　一家叫成盛的公司在无项目背景下，在北部新区经开园鸳鸯镇非法圈地近100亩，督查组副组长束克欣在重庆接到举报称，该块地征地价格极低，至今未缴纳任何费用，成盛公司正在编造项目。记者采访北部新区有关负责人称，国土部门尚在调查当中，结果将上报市政府和督查组。铜梁县以地招商引资，导致地价过低，原14个园区非法圈占的集体土地、闲置土地、违规低价出让的土地和未经批准的园区用地被查出，总量达1500多亩，12个开发园区被撤掉。

　　无偿赠送土地作为第二种途径被竞相采用。重庆双桥区政府在报上刊登优惠政策，对投资500万元以上的项目可无偿赠送10亩土地。忠县、长寿区也有类似情况，有的一亩地甚至只收1万元出让金。

　　第三种是加油(气)站协议出让土地。

　　督查组检查发现，加油(气)站是典型的经营性用地，却成了“招拍挂”阳光照不到的角落。重庆现行的对加油(气)站先行选址定单位，再通过协议出让供地，有的地方政府还在继续协议供地。

　　“这是开发区为了招商引资，开发商牟取暴利的一种违规手段。”市国土房管局有关负责人称，121文后银行紧缩银根后，各开发园区就只剩下一个筹钱途径，出让土地。一是多圈地；二是擅自改变土地用途，以各种名义转为房地产开发经营用地要遏止非法圈地，最好的方法无疑是勒紧“招拍挂”的缰绳。

　　今年早些时候，重庆市自创了由国土部门垫付城市地块控制详细编制经费的模式。重庆市国土房管局资产处负责人称，规划编制的滞后，在不少地区往往成为不能“招拍挂”的“借口”。

　　督查组走后，重庆市成立了土地交易中心，要求所有国有土地使用权交易都在此公开进行。同时，对国土房管工作人员实行“十不准”；对干预和插手致使“招拍挂”失去公正性的，轻者免职，开除，重者移送司法机关处理。重庆市希望监管交易过程来减少土地的批租和炒卖。但后遗症却出来了。非法园区命运走向

　　100个非法园区之乱，让重庆市政府重重的关上了新设和扩建审批园区的大门。

　　最近，重庆市决定，专门的部门对现有园区实行统一管理，控制园区用地规模，利用两个月的时间再对全市园区作一次联合督查。

　　一系列前所未有的“严打”后怎么办？重庆市所有不合法的各类园区是“一刀切”还是有所保留？

　　这不仅是摆在重庆市面前的一道难题。整顿后全国开发园区的出路在哪里？这段时间，国家发展和改革委员会也正在紧急研究制定有关办法。

　　国务院督查组对重庆百个非法园区的建议是“三条路”：该撤销的要撤销，该合并的要合并，该缩减面积的要缩减面积。对开发区的产业结构进行合理调整，坚持以工业为主，防止利用园区变相搞房地产开发。

　　然而，到底哪些开发园区该撤、该合、该减？

　　重庆市国土房管局资产处童处长接受采访时说：“现在有的区县一个企业项目就是工业园，连一个景点、一个道路工程都要成立个园区。以后，园区将作为专用名词加以规范。”他认为，一个区县能搞成一个象模象样的园区就很不错了。园区的马太效应是，经济发展越快的地方越能吸引资金，而越落后的地方的就越招不到商。不如改变园区多如牛毛的现象，将分散的资源合并成一个园区，把马太效应发挥成聚集效应。

　　对开发园区如何合并调整，国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副研究员高国力认为，“比如，技术含量较高的一些项目应优先考虑在高新技术产业开发区内安排，而原材料和产品均面向国外市场的一些项目则应根据加工、贸易的程度，考虑在出口加工区或保税区内布局。”

　　“对非法园区不能一棒子打死。对靠近主城，工业基础好、交通便利的园区应尽量争取合法化，实行优惠政策的延伸。”重庆市社科院城市研究所所长韩渝辉说，“不能让一些在谈的招商引资项目、已开工的工程随着园区的变迁而停止或成为遗憾。”

　　如今，成为重庆经济强势增长极的北部新区，很大程度得益于一系列优惠政策的享受。而当初提出把重庆两个国家级开发区的优惠政策进行延伸，发展北部新区的，韩渝辉是第一人。他举例，比如巴南区一工业集团，是重庆市唯一具有从毛坯到整车生产能力的汽车企业，前来洽谈的合资、合作企业多，有成立园区的条件，该区就可考虑将其他合法园区的优惠政策延伸过来。

　　他还认为，园区的发展应该和城市化结合在一起。重庆40个区市县，三峡库区、渝东和渝东南地区，一个区有一个就不错了。而离主城区近的区县，渝西等交通条件好，工业资源好的地方更适合发展园区。

　　重庆大学工商管理学院副院长蒲勇健对园区发展另有看法。他认为，园区的设立和成活应由市场经济来说了算。以前当地政府的设立门槛太高，有高新技术等产业的限制。而今后存活下来的园区，应根据当地需要，可发展商业、娱乐、度假村等产业，甚至搞下岗职工夜市，引进乡镇企业等。

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