民政部重新核定2200万城市低保人群 2年激增4倍

　　见习记者 陈恳 上海报道

　　“截至2003年8月，全国城市居民享受低保的人数为2182.5万，前8个月城市低保金支出为95.1亿元，月人均补贴55元。”10月8日下午，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，民政部副部长杨衍银对外透露。

　　在杨衍银提供的数据背后，一个重要的细节很容易被人忽略：享受城市低保的人数在8月份出现了该制度实施以来的第一次下降，减少了13599人。8月之前，全国城市居民享受低保的人数一路走高，7月底，低保人数为2183.8万。

　　“虽然只减少了一万多人，但这无疑是一个很好的信号。”中国人民大学社会学系洪大用教授如此评价。此前，一场由民政部主导的重核低保人群的行动已在各省不事声张地相继展开。城市低保两年激增四倍

　　低保是最低生活保障的简称，被称为“社会保障体系中的最后一道安全线”。目前，我国所有城镇以及部分农村地区建立了居民最低生活保障制度。

　　城市低保制度于1993年在上海开始试点。1997年9月，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求“1998年底以前，地级以上城市要建立起这项制度；1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度”。1999年9月，国务院再次颁布《城市居民最低生活保障条例》，对城市低保制度进行了明确和规范。

　　不过据洪大用教授介绍，自那以后，1999年到2001年上半年之间，低保人数增长并不快。

　　“一方面是由于某些部门的原因和某些人的认识因素，但更重要的原因还是资金。”洪大用分析，“当时的低保制度主要是‘以钱定人’，而到2001年上半年，中央政府计划的低保支出仅为8个亿。”

　　民政部的统计数据从一个侧面印证了上述分析，1997年全国城市居民享受低保的人数只有87.9万人，1998年为184.1万人，1999年为265.9万人，2000年为402.6万人，2001年上半年为458万人。

　　2001年下半年，低保资金的紧张出现了逆转，城市低保由此掀起了一场人数上的“大跃进”。

　　据知情人士介绍，2001年8月13日，国务院领导在贵州考察社保时提出了城市低保“应保尽保”的目标。10月，民政部派出5个工作组深入到全国调研。11月，国务院办公厅下发通知，对“应保尽保”作出部署，要求各地按照属地原则对于中央和省属企业，特别是军工、矿山等实现“应保尽保”，同时要求中央和地方财政都加大投入。2002年1月15日，国务院相关领导进一步批示：要扩大低保，不要虚拟收入。

　　洪教授介绍，所谓虚拟收入是指居民应该获得但实际上却没有获得的收入，而原来考虑低保资格时，这些“虚拟”的收入是被计算为居民收入的。

　　政策效应很快显现出来，2001年下半年，中央财政追加了15亿元的城市低保投入。2002年，中央的低保支出翻了一番，达到46亿元。2003年1月-8月份，低保金支出进一步增加到92亿元。

　　和中央的措施相配合，地方财政2002年实际支付低保金19.8亿元，2003年安排的城市低保预算为28亿元。

　　在中央和地方政府资金的保证下，低保人数出现了倍数增长。“全国分为几个片，部长负责片，司长负责省，像打仗一样，一个盯一个。”民政部救济司司长王振耀如此形容为扩大低保面时的情景。他本人为此曾专门到吉林省蹲点了“20多天”。

　　洪大用教授将低保的扩张总结为三个阶段：

　　2001年9-10月，根据属地原则解决中央和省属企业的低保。而原来中央企业或者省属企业的属地管理没有得到很好的落实，这些企业破产了，地方不愿意接这个单。到2001年底，城市低保人数上升为1170.7万人。

　　第二阶段从2002年上半年开始，取消了地方对于低保资格的限制，例如关于虚拟收入的计算，以及年龄60岁以下不得享受低保等，使低保人数增加了700万-800万人。

　　第三个阶段始于2002年下半年——在职困难职工也可以申请低保。

　　经过三个阶段的扩张，2002年底，享受城市低保的人数增长到2064.7万人，比“应保尽保”前增加了四倍多。民政部剔除“李鬼”

　　2003年5月份后，城市低保的增长逐渐放缓了脚步，7月底城市低保的人数似乎见顶，为2183.8万人。进入2003年8月后，全国城市低保的人数首次出现减少。

　　但是，面对似乎明显的“利好”消息，王振耀司长却出言谨慎：“只能说低保的人数趋于稳定了，低保人数保持在2100万-2200万人之间比较正常。”

　　王振耀分析，导致低保人数减少的原因主要有两个：一是有的地方就业形势好了，二是有的地方不符合条件的城市低保人员被清出来了。

　　前者正是今年劳动和社会保障部的工作重点之一。劳动和社会保障部就业处的官员告诉记者，今年劳动社会保障的目标是新增就业800万人，其中下岗、失业人员再就业400万人。

　　劳动和社会保障部张小建副部长2003年9月在北京市再就业工作会议上透露，到8月底，全国新增就业岗位已达到590万，实现全年任务的73%，安排下岗失业人员307万，实现全年任务的77%。

　　相比之下，清理不符合条件的低保人员显得更加迫切和艰巨。“从2001年6月的400多万增加到2002年的2000多万，这么多人一下子进来，肯定会有一些问题在里面。”有熟悉城市低保的人士表示。

　　一位不愿意透露姓名的地方城市低保工作人员也向记者证实，为了赶在十六大召开之前实现“应保尽保”的目标，2002年的工作强度非常大。另外，由于低保的认定需要当地工会和居委会等部门的配合，所以，的确存在部分不符合条件的居民也吃低保的情况。“当时甚至觉得以后可能就赶不上了，有些资料不全的也给保上再说。”

　　低保人群存在的问题很快引起了民政部门的警觉。2002年年底，民政部在辽宁沈阳召开了一次内部会议，会议就规范城市低保的问题进行了讨论。

　　2003年6月24日，民政部下发了《关于加强对城市低保金发放情况监督管理的紧急通知》，通知强调“要高度重视和加强对低保金发放情况的监督检查；各级民政部门要逐月公布低保金发放情况；要切实保证按月按标准发放低保金”。

　　此前，各地方已经提前行动，将一批不符合条件的低保人员清理出列。

　　比如，湖北省就把2003年作为“规范管理年”。湖北省低保救助中心的袁悦女士表示：“以前的工作重点是增加低保人数，实现‘应保尽保’，今年很多地方都做了大规模的复核，并且在社区全面推行公开公示制度。”据她介绍，从2003年6月-8月，湖北省共清退城市低保7.8万人。

　　同样的行动也在重庆展开。位于重庆市中心的渝中区，8月份城市低保的人数为31575人，9月份减少为30673人。从6月份开始，这已经是连续三个月城市低保人数减少。与此相对应的是6月到9月累计减少低保金支出22万元，据当地民政局预计，10月份还能减少12万元。

　　相关资料

　　200亿缺口：农村低保的尴尬反差

　　和城市低保比较，农村低保只能用捉襟见肘来形容。

　　民政部救济司司长王振耀坦言，农村享受低保的人数和国务院扶贫办公开的2800万农村贫困人口存在较大的差距。

　　王振耀介绍，农村低保于1994年开始建设，陆续有10个省、涉及2000多县建立了农村低保制度。目前建立农村低保的地区主要集中在沿海和各省会城市的郊区农村。

　　在10月8日下午的新闻发布会上，民政部副部长杨衍银透露，在农村开展低保的地区，截至2002年底，共有407.8万人获得了农村低保保障。

　　今年以来，民政部对农村低保设计了三套制度：第一套是保最穷的五保户，目前全国不管贫穷或者富裕的地区都有；第二套是富裕地区可以采取的，标准高一些，实行应保尽保。目前广东、浙江、江苏、上海、福建、山东的胶东等地区已经明确表示要建立该套制度；第三套针对中西部地区，其水平高于五保，低于沿海地区，称为特困户救助。标准低，要发证，一般每月10-20元。

　　然而，根据民政部今年一季度和二季度的统计数据，3月底享受农村低保的人数为380.6万人，6月底为392.7万人，和去年年底相比均出现了不同程度的下降。

　　王司长坦言：“妨碍农村低保的问题主要的是资金。”

　　洪大用教授也称，“农村低保需要县乡政府出钱，而基层财政普遍困难”。另外，和城市低保相比较，“农村低保的组织成本也更高”。

　　根据民政部的估计，虽然农村低保的标准低，但是由于人数众多，实现较好的农村低保也需要200亿元左右。

　　而对于建立全国统一低保制度，王司长认为还需要一个过渡时期，“下一步户籍制度改革了，才有可能”